La natura giuridica della Conferenza di Servizi dopo la riforma Madia

Il presente saggio è volto ad indagare, con approccio critico, la complessa tematica della natura giuridica della Conferenza di servizi, sviluppando gli aspetti più direttamente connessi al rapporto tra semplificazione e procedimento amministrativo. Come è noto, la semplificazione dei procedimenti amministrativi è un obiettivo spesso invocato di fronte alle cd. “complicazioni burocratiche” che investono ancora le nostre amministrazioni pubbliche e che si è cercato di realizzare con produzioni normative spesso confuse, come i testi unici o i codici (tra cui, da ultimo, il recente codice dei contratti pubblici, riformulato con il D.lgs n. 50 del 2016), difettosi proprio nel fissare la completezza e la coerenza della materia disciplinata. Ciò è forse l’effetto di un mancato “meccanismo di coordinamento”tra legge e attività amministrative, nel senso della difficoltà della normazione di formulare concetti e principi normativi chiari e concisi, capaci di incidere in maniera efficace sulla semplificazione amministrativa. La sintesi e la formulazione delle leggi amministrative costituiscono le premesse per delineare un “nucleo essenziale”di concetti, principi e disposizioni il più possibile intellegibile, capace di orientare e “introdurre”, in modo efficace, l’azione delle pubbliche amministrazioni nelle dinamiche della cittadinanza e veicolare la democrazia partecipativa alla realizzazione degli interessi generali. In sintesi, la questione della semplificazione amministrativa è, di fatto, un problema di semplificazione legislativa e, in particolare, di “procedure” di legislazione amministrativa che, in quanto informate al principio di “buona amministrazione”, devono potersi “trasformare”in norme e disposizioni chiare ed intellegibili, capaci di interferire sui meccanismi dell’organizzazione amministrativa in termini di trasparenza e semplicità. Per questa elementare ragione è necessario sapere che la semplificazione dell’azione amministrativa diventa argomento fondativo del diritto amministrativo, la cui ragion d’essere risiede nella cd. “semplicità” che la pubblica amministrazione deve sempre mostrare nel capire le esigenze del cittadino. Il presente saggio, dopo una parte introduttiva dedicata all’ “obiettivo” della semplificazione amministrativa, come aspetto significativo ed indispensabile all’attuazione del principio di buona amministrazione di cui all’art. 97 della Costituzione, reinterpretato alla luce dei Trattati europei, affronta quell’istituto che, forse più di ogni altro, costituisce l’emblema giuridico della semplificazione: la Conferenza di servizi. Si tratta di un modello di organizzazione della funzione amministrativa incentrato sulla ”concentrazione”contestuale delle competenze e delle decisioni amministrative, al fine di evitare dispersioni dell’agire amministrativo in diversi luoghi e tempi. Più volte fatta oggetto di modifiche normative negli ultimi anni, per essere adeguata al “divenire”della semplificazione e della certezza dei rapporti tra amministrazioni e cittadini, la conferenza di servizi costituisce l’istituto che spiega meglio il modo in cui la rapidità e l’efficienza dell’agire amministrativo prevalgono sulla completezza anche dettagliata dei percorsi del procedimento amministrativo stesso. Le disposizioni generali sulla legge n. 241 del 1990, meglio conosciuta come Legge sul procedimento amministrativo, costituiscono “la pietra angolare”per la costruzione della conferenza di servizi come l’istituto fondamentale della semplificazione amministrativa. A riguardo, tra le tante problematiche sul tappeto e per cogliere il quadro complesso delle regole di operatività di siffatto istituto, si è reputato necessario fermare l’attenzione sulla natura giuridica della conferenza, ancora oggi dibattuta, in dottrina e in giurisprudenza, a quasi trent’anni dalla citata legge sul procedimento, tra organo collegiale e modulo “semplificato e concertato” di organizzazione procedimentale. Quest’indagine si presenta necessaria proprio nell’ottica di comprendere la centralità dell’istituto, al crocevia tra legge generale di semplificazione (legge n. 241 del 1990) e procedimento amministrativo semplificato; congegni, quest’ultimi, di un sillogismo giuridico idoneo a porsi quale snodo di equilibrio tra la buona amministrazione e quella certezza dei rapporti tra amministrazione e cittadino che costituisce la species della certezza del diritto... (segue)