Piani di risanamento e misure di early intervention

La nota direttiva n. 2014/59/UE (cd. BRRD, recepita nel nostro ordinamento con i decreti legislativi 180 e 181 del 16 novembre 2015) impone alle banche di dotarsi, nel corso della loro operatività ordinaria, di un ‘piano di risanamento’ individuale (art. 5 ss.), laddove per i gruppi è richiesto alla capogruppo di predisporre (in forma consolidata) un piano per tutte le società appartenenti al gruppo stesso (art 7 ss.). Nel piano la banca illustra il programma di interventi correttivi da attuare ai primi segni di deterioramento che possano compromettere la continuità aziendale, programma che va redatto nella fase fisiologica dell’attività bancaria, anche se l’intermediario non versa in situazione di difficoltà finanziaria (e, quindi, il deterioramento è solo ipotetico). Le autorità di supervisione devono approvare i piani di risanamento predisposti dagli intermediari. La BRRD mette, inoltre, a disposizione delle autorità di supervisione strumenti di intervento precoce/tempestivo (early intervention) in caso di early warnings che integrano le tradizionali misure prudenziali e sono graduati in funzione della problematicità dell’intermediario. Nel caso in cui la situazione si aggravi ulteriormente, entra in gioco la procedura di risoluzione (resolution), che rappresenta la fase più delicata e problematica della nuova normativa. Già durante la fase di normale operatività della banca, le autorità di risoluzione devono preparare piani di risoluzione, che individuino le strategie e le azioni da intraprendere in caso di crisi. A differenza dei piani di risanamento stilati dalle banche, i piani di risoluzione sono redatti dalle Autorità di risoluzione dell’ente (vale a dire il Single resolution board per le banche significative e per quelle non significative qualora svolgano attività cross border, e le Autorità di risoluzione competenti per le banche non significative). Esse potranno intervenire, con poteri assai estesi, per creare le condizioni che facilitino l’applicazione degli strumenti di risoluzione, cioè migliorare la risolvibilità delle singole banche. La risoluzione può essere avviata quando la banca sia failed o likely to fail, il che, se la banca è likely to fail, vale a dire a rischio di default, pone inevitabilmente il problema della tracciatura dei confini tra la situazione che legittima la risoluzione e quella, concettualmente meno grave e comunque distinta, che consente di avviare le misure di early intervention e, ancor prima, quella che consente l’impiego da parte dei DGSs (Deposit Garantee Scheme) di alternative measures. E’ evidente come il regolatore UE abbia disegnato un sistema scandito da fasi diverse, con lo scopo di ridurre i casi di dissesto e comunque di gestirli e risolverli ordinatamente (favorendo soluzioni non onerose per i depositanti, per gli altri stakeholders e per il sistema nel suo complesso). In tale complesso dispositivo emergono tre livelli di separazione (normativa, di vigilanza e risoluzione) che delineano un sistema frammentato che può presentare difficoltà di coordinamento e, dunque, applicative. Va precisato che la strumentazione di early intervention modifica l’art. 70 tub e quindi l’amministrazione straordinaria cessa di essere lo strumento di gestione delle crisi per diventare misura (preventiva) di supervisione. Si perviene ad una sorta di contenimento delle procedure di amministrazione straordinaria e liquidazione coatta amministrativa che, nel passato, hanno rivestito peculiare centralità in subiecta materia. La distinzione tra momenti è più netta, tra ciò che viene prima e ciò che è risoluzione. Per vero, valutando i piani di risanamento questi appaiono un anello di congiunzione (una sorta di confine mobile) tra ambiti di vigilanza e gestione delle crisi, tale da poter incidere sulla separazione attualmente voluta dal regolatore UE. Ciò nel senso che il piano di risanamento può diventare uno strumento che ridimensiona l’intervento delle autorità, laddove si demanda alle banche la possibilità di graduare l’intensità del controllo esercitato su di esse: se queste ultime elaborano misure preventive molto valide, il vaglio dell’autorità è minore e, dunque, c’è una minore invasività. Se si fanno piani inadeguati, si arriva alla risoluzione che per converso è molto intrusiva. Si è in presenza di una strumentazione, recepita nel nostro ordinamento con il D.LGS. 181/2015, già introdotta dalla regolazione europea - e, più precisamente, dall’art.74 della direttiva n. 2013/36/UE (cd. CRD IV) - nel contesto delle misure idonee a ripristinare situazioni finanziarie di enti creditizi caratterizzate da rilevante deterioramento (art. 74, comma 4). Prescindendo in questa sede dai richiami alla normativa speciale in materia bancaria (i.e. la regolazione in materia di partecipazioni, controlli, ecc.) al fine di inquadrare l’ambito soggettivo di riferimento per l’applicazione delle prescrizioni in parola, necessita puntualizzare alcuni significativi aspetti di tale rilevante innovazione disciplinare. Ciò consente di valutarne l’incidenza vuoi sui profili di governance degli appartenenti al settore del credito, vuoi sugli effetti che essa esercita sulle tradizionali procedure applicabili in vista della salvaguardia della stabilità delle banche e, in particolare, sulla definizione dell’apparato interventistico pubblico cui deve aversi riguardo per la gestione delle crisi bancarie. In altri termini, al di là della identificazione delle concrete modalità che connotano la predisposizione dei menzionati piani di risanamento (vale a dire la verifica necessaria a dimensionarne la funzione, accertandone la congruità al fine cui essi sono orientati), occorre soffermare l’analisi sulla interazione esistente tra detto strumentario (cui si accompagnano forme di early intervention) e le misure di risoluzione attuate allorché alle situazioni ordinarie subentrano stati di dissesto (a fronte dei quali la normativa europea prevede l’avvio della procedura di risoluzione). Ne deriva, la possibilità di pervenire, per un verso, ad un compiuto inquadramento giuridico di tale misura, raccordandone l’essenza a quella tipicamente propria dell’azione di vigilanza che fa capo alle autorità di settore, per altro alla chiarificazione del ridimensionamento delle procedure (i.e. amministrazione straordinaria e liquidazione coatta amministrativa) che, nel passato, hanno rivestito peculiare centralità in subiecta materia... (segue)