Relazione a-tecnica tra art. 38 Cost. e art. 36 Cost. Pensioni, adeguamento automatico e equilibrio di bilancio

Il giudice costituzionale non può né indicare la misura di perequazione da attribuire alle pensioni superiori a un certo importo, né può fissare un valore soglia in ragione del quale accordare la perequazione. Ciò non può avvenire neanche per relazione o indirettamente. Il parlamento e il governo, in base all’art. 81 Cost., possono, invece, indicare la misura di perequazione e fissare tale valore soglia. Eppure il giudice costituzionale, muovendo dalla fissazione di un principio che fonda una relazione tra art. 38 Cost. e art. 36 Cost., ha adottato nel 2015 un metodo ermeneutico che realizza un risultato anomalo, quasi preterintenzionale: il giudice costituzionale pone un indiretto riferimento del salario proporzionato e sufficiente (art. 36 Cost.) nella nozione di prestazione previdenziale adeguata (art. 38 Cost.), stabilendo, di fatto, da una parte, che la misura di perequazione non possa essere attribuita a pensioni il cui importo sia superiore a un certo valore (viene indicato un quantum), e dall’altra, che c’è un valore soglia per la perequazione (anche qui, si definisce un quantum). Di qui, anche in ragione dell’altalenante giurisprudenza costituzionale sul tema della perequazione, si perpetua un fraintendimento che qui chiameremo “sistemico”. In particolare, in ragione di tale fraintendimento, si ritiene che la pensione debba essere il prolungamento della retribuzione goduta in costanza di lavoro, sebbene gli schemi moderni di sicurezza sociale, generalmente a ripartizione, cioè impostati sulla solidarietà intergenerazionale, siano funzionali all’idea secondo cui il lavoro paga il lavoro, e, dunque, la pensione dipende dal lavoro della generazione attiva perché è pagata dal lavoro degli attivi di oggi, nell’ambito di un equilibrio complessivo di bilancio statale. Ciò è confermato dalla riforma madre delle pensioni (l. 8 agosto 1995, n. 335), con la quale si introdussero schemi di calcolo contributivo, nell’ambito di sistema a ripartizione, in conformità ai “principi fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica” che le successive leggi non possono derogare, se non mediante “espresse modificazioni delle sue disposizioni” (art. 1). Osservando anche la l. 23 ottobre 1992, n. 421, il che si è realizzato con il consolidamento del criterio di calcolo contributivo nella l. 8 agosto 1995, n. 335 e con il rafforzamento di tale criterio operato dall’art. 24, co. 2 e 3, d.l. 5 dicembre 2011, n. 201 (sub l. conv. 22 dicembre 2011, n. 214), determinando l’effetto che la nozione di “mezzi adeguati” di cui all’art. 38 Cost. è necessariamente da intendersi in senso relativo e, in ogni caso, con riferimento al sistema di equilibrio finanziario generale (nazionale-europeo). Dal fraintendimento sistemico origina quel risultato anomalo e preterintenzionale. Tale orientamento è stato assorbito maldestramente dai giudici (Torino, Genova, La Spezia, Cuneo, etc.) che, tra il 2016 e il 2017, hanno sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 24, co. 25 e 25-bis, del d.l. 6 dicembre 2011, così come modificato nel 2015 in ragione della sentenza della Corte cost. 30 aprile 2015, n. 70. I giudici rimettenti hanno fatto leva sul lavoro interpretativo della giurisprudenza costituzionale del 2015 e del 2010. Per tali giudici, infatti, nell’ordinamento italiano sussisterebbe un diritto soggettivo del beneficiario di pensione prevalente rispetto a “ogni eventuale perdita del potere di acquisto del trattamento, [che] anche se limitata a periodi brevi, è, per sua natura, definitiva”. Tale prevalenza dipenderebbe dai “principi di uguaglianza, ragionevolezza e proporzionalità della prestazione previdenziale e di conservazione del trattamento pensionistico”. In più, per i giudici rimettenti, l’art. 38, co. 2, Cost., sarebbe stato violato anche dalla normativa del 2015, “perché la modesta entità della rivalutazione impedisce la conservazione nel tempo del valore della pensione, menomandone l’adeguatezza, soprattutto con riferimento ai pensionati titolari di trattamenti previdenziali non elevati”; per i medesimi giudici, l’art. 36 Cost. sarebbe stato violato “poiché la modesta entità della rivalutazione viola il principio di proporzionalità tra pensione (che costituisce il prolungamento in pensione della retribuzione goduta in costanza di lavoro) e retribuzione goduta durante l’attività lavorativa”; ancora, per i giudici rimettenti c’è stata una violazione del principio derivante dall’applicazione congiunta degli artt. 36, 38, 3 Cost., “perché la modesta entità della rivalutazione, violando il principio di proporzionalità tra pensione e retribuzione e quello di adeguatezza della prestazione previdenziale, altera il principio di eguaglianza e ragionevolezza, causando una irrazionale discriminazione in danno della categoria dei pensionati”. La Corte costituzionale, resasi conto del pericoloso fraintendimento dei giudici rimettenti, con la sentenza 1 dicembre 2017, n. 250, ha aggiustato la traiettoria. La Corte, in ragione del criterio di ragionevolezza, pur convinta che la discrezionalità tecnica del legislatore debba essere verificata, di volta in volta, anche con riguardo ai meccanismi di rivalutazione della pensione, al di là del contesto giuridico o economico generale, rende più chiara, mediante la giurisprudenza del 2017 (sentenza 1 dicembre 2017, n. 250; sentenza 7 dicembre 2017, n. 259), la relazione tra art. 38 Cost. e art. 36 Cost.. Il che si può apprezzare per due ordini di motivi. In primo luogo, specificatamente nella sentenza 1 dicembre 2017, n. 250, la Corte ha preso atto che questa volta c’era una documentazione tecnica del governo e del parlamento a fondamento della norma di legge. Tale documentazione, a parere della Corte, prova sufficientemente la crisi economica incidente sulle risorse disponibili utili a coprire i costi della perequazione delle pensioni più elevate (superiori a sei volte il minimo INPS). La Corte, del resto, sa bene che il significativo esborso che sarebbe derivato dall’accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale, sollevate dai giudici di Torino, Genova, Cuneo, La Spezia, etc., avrebbe comportato, invertendo gli oneri argomentativi, una propria valutazione dell’incidenza di una sentenza dichiarativa di incostituzionalità sulla tenuta del sistema previdenziale italiano rispetto al PIL, ai parametri di matrice europea e alla solidarietà intergenerazionale (si v. specificatamente l’art. 1, co. 1, del d.l. n. 65 del 2015 con cui si dispone di dare attuazione ai principi enunciati nella sentenza della Corte costituzionale n. 70 del 2015 nel rispetto del principio dell’equilibrio di bilancio e degli obiettivi di finanza pubblica, assicurando la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, anche in funzione della salvaguardia della solidarietà intergenerazionale). In altri termini, nel 2017, la Corte, prendendo atto dell’esaustività della documentazione posta alla base della regolazione del 2015, riduce il campo di azione del binomio tra art. 36 Cost. e art. 38 Cost. e, contestualmente, permette all’art. 81 Cost. di delimitare quel campo di azione (cioè, i diritti previdenziali-pensionistici sottostanno alle procedure e agli effetti di cui all’art. 81 Cost.). In questo modo, tra l’altro, la Corte scardina una certa ipocrisia istituzionale: la Corte si è accorta di aver determinato un fraintendimento sistemico, ma non lo poteva ammettere esplicitamente; riconosce, perciò, che stavolta la documentazione tecnica è sufficientemente “dettagliata”, inserendo di fatto la relazione tra art. 36 Cost. e art. 38 Cost. nell’art. 81 Cost. In secondo luogo, ancora nella sentenza 1 dicembre 2017, n. 250, la Corte, pur osservando che nella previgente normativa il legislatore aveva fatto “cattivo uso” della discrezionalità perché, nel bilanciare “l’interesse dei pensionati alla conservazione del potere d’acquisto [..] con le esigenze finanziarie dello Stato, […], aveva irragionevolmente sacrificato il primo, in particolar modo, [quello dei] titolari di trattamenti previdenziali modesti», in nome di esigenze finanziarie neppure illustrate”, chiarisce che il bilanciamento tra diritti e spesa pubblica sia raggiungibile “«per il tramite e nella misura» dell’art. 38, secondo comma, Cost. (sentenza n. 156 del 1991), [e] il che comporta «solo indirettamente» (sentenza n. 361 del 1996) un aggancio all’art. 36, primo comma, Cost., anche al fine di dare un più concreto contenuto al parametro della adeguatezza”. Il perno su cui ruota il più chiaro orientamento del 2017 della Corte è, dunque, nell’avverbio “indirettamente” perché da esso deriva il chiarimento della relazione tra art. 38 Cost. e art. 36 Cost: la pretesa di corrispettività tra lavoro e salario previdenziale non può essere soddisfatta extra moenia del sistema pensionistico a ripartizione, in assenza di equilibrio di bilancio; la stessa Corte insiste sul punto, tanto che valorizza un proprio orientamento nella materia, dichiarando che non sussiste un diritto all’aggancio costante delle pensioni alle retribuzioni (il principio del bilanciamento complessivo degli interessi costituzionali nel quadro delle compatibilità economiche e finanziarie di cui alla sentenza 11 febbraio 1988, n. 220 e all’ordinanza 6 dicembre 2002, n. 531). In altre parole, il salario proporzionato e sufficiente non può essere usato neanche dal giudice costituzionale per determinare il contenuto economico (quali-quantitativo) della prestazione previdenziale adeguata. È il legislatore che deve decidere il quantum in ragione del più generale equilibrio di bilancio ex art. 81 Cost… (segue)