Cons. St. sent. n. 5044/2016: per un corretto inquadramento della conferenza di servizi semplificata

Con l’intervento del D. Lgs. n. 127/2016 e l’ennesima riscrittura organica del dettato normativo, la conferenza di servizi si conferma detenere il poco invidiabile primato di istituto del procedimento che ha subito il maggior numero di riforme dalla sua prima apparizione nell’ordinamento. Ciononostante essa si è ormai affermata come lo strumento fisiologico per addivenire ad una decisione in presenza di una molteplicità di interessi pubblici coinvolti in una determinata fattispecie. Una simile instabilità normativa disvela la sussistenza di una serie di problematiche irrisolte, che ostacolano il funzionamento dell’istituto e che riemergono a cadenza regolare dopo ogni riforma. Tali questioni hanno certamente a che fare, come osservato da attenta dottrina, con una sostanziale difficoltà delle amministrazioni ad introiettare, nel diritto vivente, il meccanismo di funzionamento della conferenza e le sue ragioni ontologiche, col risultato di tracciare una divaricazione tra mondo giuridico e mondo reale. Pare però possibile rilevare un’incomprensione di fondo, che, come un filo rosso, ha costantemente accomunato l’origine delle diatribe esegetiche più dibattute in tema di conferenza di servizi, e che trae spunto dall’irrisolta composizione delle esigenze di coordinamento con le esigenze di semplificazione, entrambe alla base dell’istituto. In particolare, sia la collocazione della disciplina all’interno del Capo IV della legge sul procedimento sia il tenore di talune pronunce giurisprudenziali hanno troppo soventemente posto l’accento su quelle esigenze di accelerazione e di efficientamento dell’attività amministrativa, che vengono oggi più che mai avvertite come prioritarie. In altre parole: la conferenza di servizi è stata sempre percepita come un istituto di semplificazione e coordinamento, nel quale la semplificazione, però, viene gerarchicamente prima del coordinamento. A questa tendenza il legislatore del 2016 non si è di certo sottratto ed anzi, per taluni aspetti, esso pare aver innalzato la semplificazione a ragione sociale della nuova riforma, con una riqualificazione del fattore “tempo” a valore fondante dell’ordinamento ed una trasformazione del ruolo della semplificazione da obiettivo strumentale a bene di natura finale. Una simile impostazione – che sta certamente alla base della configurazione del nuovo modello della conferenza semplificata, delineato dall’art. 14 bis, l. n. 241/1990 – finisce però per proporre una visione distorta dell’istituto conferenziale, svilendone lo scopo primario, che una pregevole giurisprudenza, non più tardi di qualche mese fa, aveva efficacemente messo in rilievo: la conferenza di servizi nasce quale meccanismo procedimentale in grado di garantire una migliore qualità della decisione dell’amministrazione, prima ancora che una maggiore rapidità. Vero infatti è che, rispetto al procedimento classico lineare, il procedimento conferenziale, presupponendo un’identità di tempo e di spazio, assicura una maggiore speditezza delle operazioni; tuttavia, l’esito ultimo di tale contestualità non si risolve in una mera accelerazione procedimentale, bensì finisce con il modificare la natura stessa della decisione, che non scaturisce più dalla semplice sommatoria di una molteplicità di momenti valutativi isolati tra loro, bensì dal contemporaneo e progressivo dialogo tra le amministrazioni presenti, portatrici degli interessi più disparati ma tutti incidenti sul caso di specie, le quali sono, per questa via, forzate ad una necessaria contaminazione. Giurisprudenza e dottrina sono state originariamente indotte a considerare un procedimento amministrativo complesso come una somma algebrica di più momenti valutativi consequenziali: solo una volta superato il primo, esattamente come in una corsa ad ostacoli, è dato accedere a quello successivo. Da una simile configurazione, però, deriva necessariamente la conseguenza che un’istanza privata debba dimostrarsi in grado di soddisfare, nella sua totalità, ogni singolo interesse pubblico con il quale si trovi a confrontarsi: una sorta di presunzione di perfezione assoluta, in assenza della quale tale pretesa non potrebbe mai pervenire all’assenso finale, finendo quindi frequentemente per arenarsi contro uno dei tanti ostacoli intermedi anche solo per la mancanza di un requisito di non fondamentale rilevanza in un’ottica complessiva. Pare perfino superfluo considerare come un’impostazione atomistica così congegnata, immersa in una realtà, quale quella odierna, caratterizzata dalla moltiplicazione degli interessi, nonché dalla frammentazione e dalla specializzazione dei centri di potere, non possa che trasformare il procedimento in un’architettura barocca, che richiede al privato un cumulo di adempimenti ed un livello di ottimizzazione che non paiono giustificati… (segue)