I poteri sostitutivi in materia di acqua e rifiuti

Che il servizio idrico integrato e la gestione dei rifiuti rappresentino due servizi pubblici essenziali per il sano vivere di una collettività è quasi una banalità. L’importanza di questi due servizi difficilmente può essere sovrastimata. Il primo attiene ad una risorsa che se da un lato è scarsa, e dunque deve essere utilizzata responsabilmente al fine di preservarla sia dal punto di vista quantitativo che qualitativo, dall’altro è davvero vitale, indispensabile per lo svolgersi della vita umana. La buona funzionalità del secondo invece è del tutto indispensabile per mantenere alte le nostre chances di vivere un ambiente dotato di una qualche salubrità. In ambedue i casi la scala temporale sulla quale devono essere calibrate le politiche pubbliche, e le norme che le regolano, deve necessariamente essere adeguata a tener conto non solo degli utenti dei predetti servizi, ma anche delle necessità di preservare l’integrità del capitale naturale su cui essi insistono a beneficio delle generazioni future. Non è dunque strano che i due settori sopra indicati rappresentino un terreno nel quale sono fiorite a più riprese, e con caratteristiche proteiformi, numerose previsioni legislative concernenti poteri sostitutivi nei confronti degli enti territoriali, e nel quale poteri sostitutivi sono stati esercitati, o quantomeno “minacciati”, in molteplici occasioni ed anche per vicende di grande importanza. I poteri sostitutivi rappresentano infatti uno degli strumenti previsti dall’ordinamento per tutelare gli interessi pubblici anche dinanzi alle mancanze dei soggetti ordinariamente deputati alla loro cura. Risulta dunque ben comprensibile come – di fronte alle vistose inadempienze degli enti territoriali e degli altri soggetti pubblici competenti, e del pessimo stato che, in vaste parti del Paese, caratterizza questi servizi – si sia pensato di ricorrere a questo strumento. Il presente contributo si propone di redigere un primo bilancio della resa che lo strumento dei poteri sostitutivi ha avuto nel tentativo di far fronte ai numerosi problemi che affliggono il servizio idrico e quello dei rifiuti. Tale compito, tuttavia, presenta difficoltà di vario genere, poiché a questo fine non ci si può limitare a esaminare la prassi che ha caratterizzato il settore, provando ad individuarne virtù e limiti. Risulta necessaria, viceversa, una indagine su tre differenti livelli. A fianco dell’indagine sulla concreta utilizzazione degli strumenti sostitutivi non può infatti mancare quella concernente le disposizioni legislative che li regolano, le quali – come accennato – sono numerose e diversificate, oltreché talvolta piuttosto difficili da comporre in sistema. Infine sarà necessario tenere nella debita considerazione il livello costituzionale. Gli enti territoriali, come si sa, dispongono di una autonomia costituzionalmente garantita, ed il loro peculiare status assicura alle funzioni di cui sono titolari una protezione di pari livello nei confronti di “espropriazioni” provenienti dagli altri enti territoriali, compreso lo Stato. Un bilancio del settore non può dunque esimersi dall’interrogarsi sulla compatibilità o meno delle strade che hanno preso la legislazione e la prassi dei poteri sostitutivi in tema di acqua e rifiuti rispetto al quadro costituzionale. Come è noto a chi si occupa di diritto costituzionale delle autonomie territoriali, la giurisprudenza costituzionale ha messo a punto tra il 2003 e il 2004 un sistema imperniato sulla distinzione tra poteri sostitutivi ordinari e poteri sostitutivi straordinari, sui cui tra breve ci si soffermerà. Questo sistema, mai smentito esplicitamente negli anni successivi, è dotato di una cristallina linearità. Il suo ordine razionale – congruente e conseguente rispetto ai principi da cui trae le mosse – può senz’altro farcelo definire apollineo. Ove tuttavia si passi dal piano delle norme costituzionali a quello delle previsioni legislative – in particolare (ma non solo) in tema di servizio idrico – non si può non notare la eccentricità della trama delle seconde rispetto all’ordito delle prime. Volendo considerare anche la concreta esperienza di questo strumento nei settori dell’acqua e dei rifiuti ci si è spinti inoltre a concludere che l’esigenza cui quest’ultimo intende rispondere ha trovato forma in modi sovente non riconducibili a quelli ipotizzati dalla giurisprudenza costituzionale, e che anche quando ciò è avvenuto le linee di distinzione più importanti tra le diverse manifestazioni del fenomeno non paiono essere quelle suggerite da quest’ultima e poc’anzi richiamate. In sintesi, se il sistema costituzionale ha un che di apollineo, l’esperienza concreta, tra sviluppo legislativo e utilizzazione pratica dello strumento, assume piuttosto caratteri dionisiaci. Nelle pagine che seguono saranno richiamati brevemente, in primo luogo, i tratti essenziali del sistema dei poteri sostitutivi disegnato dalla Corte nei primi passi della giurisprudenza successiva alla riforma del 2001. Si procederà poi alla illustrazione dei casi più importanti di poteri sostitutivi previsti dalla normativa di rango legislativo in tema di acqua e rifiuti, provando a saggiarne la compatibilità con il quadro costituzionale e valutare la loro resa operativa alla luce della prassi degli ultimi anni. Sulla scorta dell’analisi delle tendenze più recenti si proverà inoltre ad evidenziare come in alcuni casi il legislatore abbia ritenuto di dotare di “poteri speciali” gli interventi sostitutivi previsti per casi specifici caratterizzati da una particolare gravità, in assenza dei quali non si confida, evidentemente, di poter raggiungere gli obiettivi di volta in volta considerati. Infine, si mostrerà come la prassi degli ultimi anni evidenzi la realizzazione di interventi “sostanzialmente sostitutivi” di enti territoriali tramite strumenti ulteriori e diversi rispetto a quelli “canonici”, scolpiti dalla giurisprudenza costituzionale. Per questa ragione, come si vedrà, si è ritenuto di discorrere di una “fuga” dall’art. 120, secondo comma, Cost., della quale si proverà ad indicare sinteticamente le modalità e le cause… (segue)