Le ordinanze sindacali contingibili ed urgenti

Il fenomeno giuridico dell’emergenza assume nel diritto amministrativo molteplici sfaccettature e si pone alla base di numerose costruzioni dottrinali e normative. Il diritto emergenziale rappresenta, in via di principio, la più generale «valvola di sicurezza» dell’ordinamento, ponendosi come «una sorta di zona di limite del diritto pubblico, nella quale si trovano ad operare forze contrapposte». Fra queste “forze contrapposte” si verifica un’interazione ben diversa rispetto a quella che normalmente avviene tra gli opposti interessi che concorrono a qualificare la fattispecie ed a plasmare il relativo interesse pubblico finale. Il nucleo centrale di tale sistema si lega, infatti, a situazioni che – in virtù della imprevedibilità di determinati eventi, ovvero in ragione della impellente necessarietà di determinate esigenze – impongo di prescindere dall’applicazione degli ordinari strumenti di amministrazione a favore di regimi giuridici speciali ed extra ordinem, contesti procedurali semplificati e normative (spesso) meno stringenti nei confronti dei pubblici poteri e proporzionalmente meno garantiste nei confronti dei cittadini. Nel presente lavoro, il tema de quo, vastissimo in sé stesso e ancor più per le sue multiformi implicazioni, sarà esaminato in relazione alle c.d. ordinanze d’urgenza e – in particolare – alla species di ordinanze contingibili ed urgenti previste dal Testo unico degli enti locali, provvedimenti che offrono, anche alla luce dei recenti interventi legislativi in materia, una fondamentale prospettiva di analisi del fenomeno emergenziale. Con la locuzione “ordinanza emergenziale” s’intende un atto autoritativo volto ad imporre, vietare o regolamentare (in termini più articolati rispetto ad un semplice ordine) un determinato comportamento in relazione ad un evento più o meno imprevisto o imprevedibile. Si tratta, dunque, di un provvedimento giustificato da una necessità non altrimenti fronteggiabile, il cui contenuto non viene prestabilito dalla legge, ma dalla fonte primaria semplicemente autorizzato e rimesso alla scelta discrezionale dell’amministrazione (per tale ragione tali provvedimenti sono stati definiti da parte della dottrina come «ordinanze libere»). Come ben sintetizzato da autorevole dottrina, le due caratteristiche strutturali tipiche delle ordinanze d’urgenza e tradizionalmente riconosciute dalla dottrina sono, infatti, l’indeterminatezza del contenuto e la capacità derogatoria rispetto alle norme ordinarie. Nel diritto amministrativo il fenomeno dell’emergenza deve sempre essere esaminato non soltanto in relazione ai fattori causali e legittimanti, ma anche e soprattutto avendo riguardo alla qualificazione dei poteri esercitati. Le ordinanze contingibili ed urgenti rappresentano, com’è noto, uno dei principali strumenti di intervento extra ordinem delle pubbliche amministrazioni ed il relativo potere si qualifica, dunque, innanzitutto come potere straordinario. Considerata da questa visuale, l’emergenza non rileva in via immediata come fatto o evento imprevisto o imprevedibile, bensì – principalmente – come causa di uno “strappo” al tessuto amministrativo ordinario, che «si consuma» proprio «con l’ingresso di un potere straordinario» nell’azione dei pubblici poteri… (segue)