I regolamenti 'minori'

Nell'analisi descrittiva del sistema delle fonti del diritto parlamentare, con l'espressione regolamenti "minori" si è soliti alludere a tutti gli atti − con il nomen iuris di regolamenti − diversi dal regolamento parlamentare maior o generale.

Quest'ultimo, come noto, è menzionato dalla Costituzione all'articolo 64, c. 1 ("Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti") e le sue norme sono richiamate dall'articolo 72 con riferimento alla disciplina del procedimento di formazione delle leggi. Nella sua veste di atto normativo monocamerale, il regolamento generale costituisce l'espressione dell'autonomia normativa di ciascuna Camera nel dettare la disciplina dell'esercizio delle sue attribuzioni, prima fra tutte, naturalmente, la funzione legislativa.

In relazione al rapporto tra il regolamento generale e i regolamenti "minori", nel dibattito dottrinario emergono taluni nodi problematici che ruotano attorno a due profili tra loro connessi: 1) la riconducibilità dei regolamenti "minori" nell'alveo materiale della c.d. "riserva di regolamento" dell'articolo 64 Cost. e le relative conseguenze in termini di sindacabilità costituzionale; 2) la loro collocazione nel sistema delle fonti normative scritte del diritto parlamentare, in termini di gerarchia o competenza.

Preliminarmente, occorre soffermarsi sulle varie tipologie di regolamenti "minori", poiché - come si vedrà - dalla loro classificazione discenderebbero, secondo una prospettiva ricostruttiva, conseguenze diverse in caso di eventuali antinomie rispetto alla disciplina posta dal regolamento generale.

Se si guarda all'ambito materiale di intervento, è possibile tracciare una summa divisio tra i regolamenti "interni" di organi collegiali di Camera e Senato (in particolare delle Giunte) ed i regolamenti di "diritto parlamentare amministrativo" o "interni" di amministrazione, recanti la disciplina dell'assetto organizzativo e contabile e delle funzioni delle Amministrazioni parlamentari, apparati amministrativi serventi le due Istituzioni parlamentari[1].

Le predette tipologie di regolamenti si distinguono, oltre che per l'oggetto della relativa disciplina, sotto il profilo formale, per il procedimento di adozione: i regolamenti "interni" di organi collegiali sono approvati dall'Assemblea, sulla base della proposta formale veicolata dalla Giunta per il regolamento, con lo stesso quorum della maggioranza assoluta previsto dall'articolo 64 Cost. per il regolamento generale e sono successivamente pubblicati nella Gazzetta Ufficiale; i regolamenti di "diritto parlamentare amministrativo" sono invece approvati rispettivamente dall'Ufficio di Presidenza della Camera e dal Consiglio di Presidenza del Senato e sono pubblicati nelle modalità previste dalle relative deliberazioni di approvazione.

Nella maggior parte dei casi[2], i regolamenti "minori" trovano il loro fondamento nel regolamento generale che li prevede: in alcuni casi, sono nominativamente indicati da disposizioni del regolamento generale che ad essi attribuiscono la competenza a disciplinare specifici ambiti; in altri casi, la loro potestà di intervento si ricollega implicitamente ad un più generale conferimento del potere normativo degli organi di vertice politico-amministrativo delle Camere.

Tra i regolamenti degli organi collegiali vanno menzionati i regolamenti delle Giunte.

Alla Camera dei deputati, l'articolo 17, c. 2, del Regolamento dispone che la Giunta delle elezioni «esercita le proprie funzioni sulla base di un Regolamento interno che, previo esame della Giunta per il Regolamento, deve essere approvato dalla Camera con le modalità previste nel comma 4 dell'articolo 16» (ossia con la maggioranza dell'art. 64 Cost.). La medesima dizione è utilizzata dall'articolo 18, c. 4, con riferimento alla Giunta per le autorizzazioni.

L'articolo 19, c. 4, del Regolamento del Senato, stabilisce che la Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari «procede alla verifica, secondo le norme dell’apposito Regolamento, dei titoli di ammissione dei Senatori e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità». Il successivo comma 6 dispone che il predetto regolamento «è proposto dalla Giunta per il Regolamento, sentita la Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari, ed e` adottato dal Senato a maggioranza assoluta dei suoi componenti».

Per quanto riguarda i regolamenti di "diritto parlamentare amministrativo", l'articolo 12 del Regolamento della Camera attribuisce all'Ufficio di Presidenza il potere di approvare il regolamento della biblioteca della Camera (c. 2), nonché i «regolamenti e le altre norme» concernenti (c. 3): a) le condizioni e le modalità per l'ammissione degli estranei nella sede della Camera; b) l'amministrazione e la contabilità interna; c) l'ordinamento degli uffici e i compiti ad essi attribuiti, strumentali all'esercizio delle funzioni parlamentari; d) lo stato giuridico, il trattamento economico e di quiescenza e la disciplina dei dipendenti della Camera, ivi compresi i doveri relativi al segreto d'ufficio; e) i criteri per l'affidamento a soggetti estranei alla Camera di attività non direttamente strumentali all'esercizio delle funzioni parlamentari, nonché i doveri di riservatezza e gli altri obblighi alla cui osservanza tali soggetti sono tenuti, anche nei confronti di organi estranei alla Camera; f) i ricorsi nelle materie di cui alla lettera d), nonché i ricorsi e qualsiasi impugnativa, anche presentata da soggetti estranei alla Camera, avverso gli altri atti di amministrazione della Camera medesima[3]. Al comma 6 si specifica che, con regolamento approvato dall’Ufficio di Presidenza, sono istituiti gli organi interni di primo e di secondo grado, composti da deputati in carica, che giudicano in via esclusiva sui ricorsi di cui alla lettera f).

L'articolo 67 dello stesso Regolamento dispone inoltre che i «servizi e gli uffici della Camera sono ordinati secondo le disposizioni regolamentari emanate dall'Ufficio di Presidenza a norma dell'articolo 12».

Tra i regolamenti adottati dall'Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati ai sensi del citato articolo 12 del Regolamento, si annoverano: il Regolamento dei Servizi e del Personale; il Regolamento dei concorsi per l'assunzione del personale; il Regolamento di amministrazione e contabilità; il Regolamento per la tutela giurisdizionale dei dipendenti e il Regolamento per la tutela giurisdizionale relativa agli atti di amministrazione della Camera dei deputati non concernenti i dipendenti; il Regolamento per l'accesso ai documenti amministrativi.

L'articolo 12 del Regolamento del Senato indica, tra le attribuzioni del Consiglio di Presidenza, l'approvazione del Regolamento della biblioteca e il Regolamento dell’archivio storico del Senato. Il medesimo Consiglio di Presidenza «approva i Regolamenti interni dell’Amministrazione del Senato e adotta i provvedimenti relativi al personale stesso nei casi ivi previsti».