La dubbia legittimità dell'usucapione pubblica alla luce della Convenzione europea dei diritti dell'uomo

Con l’espressione “usucapione pubblica” si allude all’applicazione in favore della p.a. dell’istituto civilistico di cui agli artt. 1158 e ss. c.c., attraverso il quale il soggetto pubblico ha la possibilità di divenire proprietario di un bene, a titolo originario, in conseguenza del possesso continuato ed ininterrotto del medesimo. Il presente lavoro si propone di scrutinare l’ammissibilità dell’istituto, in particolar modo indagandone la compatibilità con lo standard di tutela del diritto di proprietà di cui all’art. 1, Prot. 1 CEDU. L’interesse per la questione è sollecitato da una serie di pronunce dei giudici italiani che, nel delineare i modi di acquisto di cui dispone la pubblica amministrazione, individuano altresì l’istituto menzionato. Il riferimento è ad alcune pronunce dei giudici di ultima istanza – sia amministrativi sia ordinari – che, dopo aver sancito definitivamente il carattere illecito delle occupazioni acquisitive ed usurpative della p.a., si soffermano sulle iniziative di cui dispone il soggetto pubblico al fine di porre termine all’illecito commesso e divenire proprietario dei beni occupati attraverso modalità acquisitive lecite. L’attualità del tema è determinata dalla circostanza per cui nell’arco di un breve periodo di tempo – ed in particolare dal 2023 – si perfezioneranno le prime applicazioni dell’istituto in commento, in quanto il dies a quo del termine utile ad usucapire il bene può essere individuato solo a far data dal momento dell’entrata in vigore del Testo Unico in materia espropriativa, il 30 giugno 2003. L’acquisto del diritto dominicale in favore del soggetto pubblico per via di mero fatto, senza rispettare le cadenze procedimentali scandite dal Testo Unico in materia di espropriazioni (d.P.R. n. 327/2001), fa sì che l’usucapione pubblica integri uno strumento attraverso cui fornire una veste formale al contegno illecito della p.a. rappresentato dalle occupazioni acquisitive ed usurpative, oltre che costituire una fattispecie espropriativa indiretta. Con quest’ultima espressione si identificano quei meccanismi che producono gli stessi effetti del provvedimento espropriativo senza, tuttavia, osservare l’iter previsto dal legislatore. Siffatta qualificazione dell’usucapione pubblica discende dalla valorizzazione degli effetti ultimi prodotti – rappresentati dall’acquisto della proprietà in favore del soggetto pubblico a titolo originario e dalla definitiva perdita del medesimo ai danni del precedente proprietario – del tutto speculari al provvedimento espropriativo, in linea, dunque, con la teoria dell’equivalenza degli effetti, in forza della quale è possibile attribuire natura espropriativa anche a quelle misure statali che, pur senza comportare alcun formale trasferimento coattivo della proprietà, implicano un’importante diminuzione delle prerogative di tale diritto.  Tale teoria costituisce una teoria germogliata nel diritto internazionale e recepita dalla Corte di Strasburgo, la quale fornisce un’interpretazione delle disposizioni della Convenzione europea sui diritti dell’uomo in chiave sostanziale, privilegiandone una lettura che valorizzi gli effetti ultimi della misura statale interessata. Siffatta impostazione di matrice sostanziale costituisce un tratto caratterizzante l’attività ermeneutica della Corte EDU – non esclusiva della disciplina in materia espropriativa – funzionale ad assicurare in favore dei singoli le tutele necessarie alle misure statali adottate, a prescindere dal nomen iuris di queste ultime. Pertanto, alla luce della valorizzazione degli effetti ultimi connessi all’istituto dell’usucapione, si cercherà di comprendere la compatibilità del medesimo con il sistema di tutela delineato dalla CEDU, alla luce dell’interpretazione fornita dalla Corte di Strasburgo. Come verrà analiticamente descritto nei paragrafi successivi, tale modo di acquisto della proprietà, applicato in favore della p.a., rischia di violare tutte le garanzie previste dalla disciplina convenzionale a tutela del diritto in parola, in particolare il principio di legalità – che impone una base legale chiara e sufficientemente prevedibile della misura ablativa – e l’obbligo della corresponsione di un adeguato indennizzo in funzione compensativa del sacrificio sofferto dal proprietario. A tal fine il lavoro procederà attraverso l’analisi della nozione di diritto di proprietà accolta in seno alla CEDU, individuando gli elementi che concorrono a definirne la relativa rete di protezione. In seguito verrà inquadrato il contesto giuridico in cui si inserisce l’usucapione pubblica, integrante il viatico attraverso cui viene fornita una veste giuridica al contegno illecito della p.a. costituito dalle occupazioni dei beni sine titulo. Infine si procederà ad indagare l’ammissibilità del meccanismo acquisitivo in esame, dapprima esaminandone la compatibilità con i presupposti di cui agli artt. 1158 e ss. c.c. e, in secondo luogo, con lo standard di tutela in favore del diritto di proprietà stabilito dall’art. 1, Prot. 1 CEDU… (segue)