Les métropoles de droit commun

La loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) portait particulièrement bien son nom dans la mesure où celui-ci énonçait clairement la volonté initiale du gouvernement : « L'affirmation des métropoles constitue le morceau de bravoure de la loi » souligne le professeur Michel Verpeaux dans son commentaire de la décision du Conseil constitutionnel relative à la loi MAPTAM. La loi du 16 décembre 2010 avait certes déjà institué cette nouvelle catégorie d’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) que constitue la métropole, mais la concrétisation de cette (faible) innovation juridique s’était jusqu’alors limitée à la seule agglomération de Nice. Le législateur a donc poursuivi son œuvre, en dépit de l’alternance politique de 2012 et a étendu le dispositif initial à d’autres zones urbaines érigées en métropoles tout en tenant compte des spécificités locales. La loi relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain du 28 février 2017 a ainsi poursuivi dans cette voie, en augmentant significativement le nombre d’agglomérations bénéficiant du statut de métropoles. Vaste entreprise en réalité que de chercher à atteindre un équilibre délicat entre l’imposition de règles statutaires communes, le transfert de compétences similaires et dans le même temps une adaptation aux réalités politiques et aux enjeux territoriaux ! Les métropoles résultent de surcroît d’un accord politique fragile obtenu de haute lutte et après de longs mois de discussions : si députés et sénateurs ont fini par adopter cette loi, au lendemain d’un accord intervenu en commission mixte paritaire, c’est en effet d’abord parce que les sénateurs ont obtenu des députés la suppression du Haut conseil des territoires (qu’ils estimaient concurrent à la Haute assemblée) et que les députés ont réussi à imposer aux sénateurs que les métropoles de droit commun soient automatiquement créées par la loi. Ainsi, loin de l’enthousiasme initial de la ministre de la Réforme de l’Etat, de la décentralisation et de la fonction publique qui vantait leurs mérites sans retenue dès l’annonce du projet, les métropoles ont surtout profité d’un contexte parlementaire particulièrement favorable pour voir leur statut confirmé et leurs compétences élargies. Si l’on considère que le droit commun désigne l'ensemble des règles juridiques applicables à toutes les situations qui ne font pas l'objet de règles spéciales ou particulières, peut-on raisonnablement parler de métropoles de droit commun ? Certes, par facilité de langage et en raison de règles communes, les neuf communautés que la loi désigne comme alors métropoles (ainsi que celles qui remplissent les critères législatifs pour le devenir ou celles qui rejoindront cette catégorie par la suite) correspondent bien à cette notion. Pour autant, peut-on étendre la réflexion et en déduire l’émergence d’un droit commun des métropoles ? Ne serait-ce pas procéder à un élargissement abusif de l’analyse et négliger un peu trop hâtivement les exceptions, dérogations, adaptations et autres évolutions d’ores et déjà acquises ou à venir ? De tels aménagements, à commencer par ceux relatifs aux trois plus grandes agglomérations françaises, témoignent en effet d’une volonté de différenciation par le droit qui perd ainsi l’essentiel de son caractère commun… (segue)