L'autonomia differenziata nel contesto della finanza locale

L’art. 5 rappresenta, tra i principi fondamentali della Costituzione, uno dei più salienti. Tuttavia, si tratta di una delle disposizioni costituzionali che vede un alto divario tra le potenzialità insite e l’effettiva attuazione. L’art. 5 delinea, innanzitutto, il principio di unità e di indivisibilità, per poi evidenziare che le autonomie possono costituire uno strumento prezioso di realizzazione e di rafforzamento del principio democratico, visto come garanzia della tutela dei diritti fondamentali. Alla Costituente, l’idea di autonomia si esprime come esigenza di rafforzare l’efficienza dell’organizzazione statale, nella piena consapevolezza che le fratture economiche e sociali possano ricomporsi a livello istituzionale. Oggi, ancora una volta, si può cogliere la lungimiranza dei padri costituenti. L’incompleta attuazione del principio autonomista ha acuito le differenze tra i vari territori, il tutto aggravato dalla mancanza di una sede centrale rappresentativa delle realtà locali e di composizione dei conflitti. La richiesta da parte delle Regioni Veneto, Lombardia ed Emilia-Romagna di attuare le previsioni dell’art.116, terzo comma, della Costituzione, ha evidenziato il rischio, più che l’opportunità, di dare vita ad un "regionalismo asimmetrico”, che non è sinonimo di differenziato, già sperimentato, con luci e molte ombre, dalle Regioni a Statuto speciale. Le Regioni promotrici sostengono di rispondere meglio, in questo modo, alle preferenze locali per la fornitura di beni e servizi pubblici e per l’attività di regolazione, tenendo conto delle profonde differenze dal punto di vista demografico, socio-economico e territoriale. Inoltre, si ritiene che un processo di concorrenza verticale tra livelli di governo per l’attribuzione di funzioni in forma asimmetrica possa garantire la verifica di chi tra il livello nazionale e regionale è più efficiente nel rapporto costo/prestazioni, evitando di costringere le Regioni più avanzate, in termini di capacità istituzionale ed amministrativa, ad essere vincolate da quelle più in ritardo nel percorso di decentramento, favorendo un meccanismo di concorrenza orizzontale, oltre che verticale, tra livelli di governo. La questione fondamentale è legata alle risorse. L’asimmetria nella distribuzione delle competenze richiede, ineludibilmente, una asimmetria nelle modalità di finanziamento. Tuttavia, esse devono risultare coerenti con le disposizioni dell’art. 119 Cost., in modo da essere basate su un “combinato disposto” di tributi propri, compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al territorio regionale e trasferimenti perequativi. Ciò significa che non sono ipotizzabili trasferimenti settoriali alle Regioni che hanno richiesto competenze aggiuntive; ne consegue che il finanziamento debba essere prevalentemente riconducibile ai tributi propri e alle compartecipazioni. A un decennio dall’approvazione della legge 42/2009 siamo ancora lontani dall’avere raggiunto un assetto organico della finanza regionale e locale. Ciò pone delicate questioni di compatibilità con il meccanismo di finanziamento delle funzioni “ordinarie”, con il rischio di avviare il percorso della differenziazione in una modalità transitoria, causando tensioni istituzionali e gravi incertezze sulla dotazione di risorse. Soprattutto il sistema perequativo, basato su fabbisogni standard e capacità fiscale, presenta i maggiori problemi applicativi, qualora le funzioni aggiuntive siano relative ai diritti civili e sociali che richiedono livelli essenziali di prestazioni, come, ad esempio, l’istruzione. Di tali questioni non ne viene dato molto conto nella documentazione regionale, che rinvia alle intese, ad accezione della proposta veneta in cui si richiedono i nove decimi delle tre principali imposte erariali, ossia Irpef, Ires e Iva, senza nessuna evidenza del legame tra questo ammontare di risorse e i costi delle funzioni richieste né con l’assetto complessivo del sistema della finanza regionale. Tra le righe emerge l’obiettivo di una modifica della redistribuzione interregionale di risorse effettuata dallo Stato centrale, tramite una riduzione dei “residui fiscali” – la differenza tra quanto viene raccolto e quanto viene speso dalla Pubblica Amministrazione, nel suo complesso, in ciascuna Regione – delle Regioni più ricche. Alla radice delle problematiche che emergono dalla prospettiva del federalismo differenziato c’è un elemento storico-economico, dato dalle persistenti differenze nelle condizioni di contesto dei diversi territori del Paese e dal fatto che a muovere i primi passi in questa direzione sono le tre Regioni dove più si concentra la ricchezza nazionale in senso lato: popolazione e posti di lavoro, dinamicità d’impresa, produzione di reddito, dotazione infrastrutturale, apertura verso l’estero. Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto formano una virtuale “macroregione” economica tra le più dotate d’Europa e racchiudono una quota compresa tra il 30 e il 40% delle principali grandezze economiche nazionali. Il dibattito sul regionalismo differenziato non può che accentuare l’attenzione sulle difficoltà di attuazione del federalismo fiscale a seguito della crisi economica e finanziaria dell’ultimo decennio e sulle contraddizioni tra la legge 42 del 2009 e lo stesso Titolo V, da un lato, e l’assetto concreto della finanza degli enti locali e delle Regioni, dall’altro, sacrificato, di fatto, al risanamento della finanza pubblica nel suo insieme, sia in termini di autonomia finanziaria che di attuazione della perequazione… (segue)