Alcune considerazioni sulla 'stratificazione' delle previsioni di sospensione dei termini procedimentali.

Le misure adottate per il contenimento dell’emergenza hanno reso necessaria l’adozione di disposizioni cautelari da parte del legislatore miranti, da un lato, a prorogare al 15 giugno 2020 “l’efficacia di tutti i certificati, attestati, permessi concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati, in scadenza tra il 31 gennaio e il 15 aprile 2020” (art. 103, comma 2, decreto legge 17 marzo 2020, n. 18, d’ora in avanti decreto legge), dall’altro, a garantire, attraverso la previsione di una sospensione cautelare dei termini (siano essi “ordinatori o perentori, propedeutici, endoprocedimentali, finali ed esecutivi”), che l’amministrazione “nel periodo di riorganizzazione dell’attività lavorativa in ragione dello stato emergenziale, incorra in eventuali ritardi o nel formarsi del silenzio significativo”, secondo quanto è dato leggere nella relazione di accompagnamento (A.S. 1766). Una norma, l’art. 103, che contempla alcune eccezioni, ad esempio, per i procedimenti amministrativi disciplinati nell’ambito della situazione emergenziale, i pagamenti di stipendi, pensioni, emolumenti per prestazioni di lavoro o di opere, servizi e forniture riconosciuti a qualsiasi titolo. La sospensione dei termini, che evidentemente si aggiunge alle ipotesi disciplinate dalla legge n. 241/1990, è disposta dal 23 febbraio al 15 aprile 2020 per tutti i procedimenti in corso alla data del 23 febbraio o avviati successivamente a tale data. Un primo elemento di rilievo, che certamente richiede una precisazione, riguarda la chiara definizione dei destinatari della norma. Sebbene la finalità intesa sia quella richiamata in precedenza a tutela dell’amministrazione, nonostante la formulazione, che fa esplicito riferimento “al procedimento di formazione della volontà dell’amministrazione” incluse le ipotesi di silenzio significativo, non può escludersi che la disposizione sia posta anche a garanzia dei privati coinvolti a diverso titolo all’interno del procedimento amministrativo, soprattutto con riferimento alla fase endoprocedimentale. Se la sospensione dei termini finali pare di più lineare applicazione, già ad una prima lettura, la sospensione dei termini endoprocedimentali presenta delle criticità tanto con riferimento al profilo oggettivo, quanto a quello soggettivo, nonché in relazione alle potenziali ricadute che può avere. Avuto riguardo al primo profilo richiamato, essa evidentemente deve ritenersi riferita tanto ai procedimenti complessi, pluristrutturati e alle operazioni amministrative (si pensi agli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica, generale e settoriale), quanto alle singole dinamiche procedimentali e, dunque, alle singole fasi dell’iniziativa, istruttoria e decisoria della singola dinamica procedimentale, applicandosi, ad esempio, alle ipotesi disciplinate dall’art. 16 o dall’art. 17 della legge sul procedimento amministrativo, nonché alle ipotesi di silenzio assenso tra amministrazioni. E indipendentemente dal fatto che essi si chiudano o meno attraverso una volontà espressa dell’amministrazione... (segue)