Consiglio di Stato, Sentenza n. 60/2021, Le clausole contrattuali hanno efficacia inter-partes e non derogano alla disciplina sull’accesso civico poiché regolato da norme generali inderogabili

Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 60 del 4 gennaio 2021: Le clausole contrattuali hanno efficacia inter-partes e non derogano alla disciplina sull’accesso civico poiché regolato da norme generali inderogabili  

Est. Prosperi R, Pres. G. Severini - Trenitalia s.p.a (Avv.  Giovanni Acquarone, Marcello Bolognes) contro Associazione Tur. P.L. Monterosso, Affittacamere Barbieri Valentina, Affittacamere La Cabana s.a.s. di Moggia F. & C., Barbados s.a.s. di J. Viviani, Albergo La Colonnina di Raffellini A. & C., Albergo Suisse Bellevue s.r.l., Associazione Uniti per Corniglia, Patrizia Lombardo, Felicita Ratti, Ivo Ciuffardi, Domenico Pollicardo (Avv. Roberto Lamma)

Accesso civico – esibizione di introiti trasporto pubblico – stipula contratto regione Liguria e Trenitalia – accoglimento ricorso – Tar – esibizione del contratto di trasporto – appello.

Ricorso infondato – accordo di riservatezza – salvo diversa previsione della l. 241 del 1990 – richiamo a titolo esemplificativo – efficacia del contratto inter-partes – accesso civico generalizzato – diritto di chiunque a forme diffuse di controllo

In primo grado l’associazione turistica Pro loco di Riomaggiore impugnava il diniego espresso dalla Regione Liguria in relazione all’istanza di accesso civico, ex. art 5 del d.lgs. n 33/2013. Attraverso tale istanza si richiedeva l’esibizione del “documento riassuntivo degli introiti relativi alle Cinque Terre per l'anno 2018, così come comunicati da Trenitalia a Regione Liguria, distintamente per ogni tariffa e titolo di viaggio”. Tale istanza faceva seguito alla stipula, tra la Regione Liguria e Trenitalia s.p.a., di un contratto di servizio per il trasporto pubblico ferroviario regionale e locale relativo al territorio ligure delle Cinque Terre per gli anni dal 2009 al 2017, con d.G.R. n. 11 del 2018, rinnovato, poi, per gli anni dal 2018 al 2023. I giudici di prime cure ritenevano il ricorso parzialmente fondato alla luce dell’art. 5, comma 2, d.lgs. n. 33 del 2013 che favorisce forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche da parte di qualsiasi cittadino, la cui legittimazione non è subordinata a uno specifico interesse, ma è in re ipsa.

Il Tribunale amministrativo accoglieva il ricorso in questi sensi ed ordinava alla Regione Liguria di consentire l'accesso, mediante visione ed estrazione di copia, agli allegati n. 3 e n. 5 del contratto per il trasporto pubblico regionale e locale di servizio stipulato con Trenitalia per il periodo 2018 - 2032, nonché́ mediante la comunicazione del numero di biglietti tariffa 5 terre venduti e dei relativi introiti. Avverso tale decisione, Trenitalia proponeva appello.

Il Collegio ha respinto l’appello e confermato la sentenza appellata. 

Quest’ultima si fondava sull’art. 24 del contratto che aveva evidenziato l’impegno delle parti contraenti al mantenimento della riservatezza delle informazioni acquisite, fatta salva l’osservanza di “ogni diversa previsione normativa, ed in particolare della l. 241 del 1990 e sue successive modificazioni”.

Questa clausola contrattuale, pur orientata a preservare la dovuta riservatezza, faceva salve le previsioni normative che andavano in senso opposto. Inoltre, il richiamo testuale a quanto previsto dalla l. 241 del 1990 non risultava una limitazione all’accesso ma un’ordinaria esemplificazione delle eccezioni alla riservatezza stessa. Non poteva, del resto, essere diversamente, giacché non si tratta di materia disponibile contrattualmente, ma di regole generali inderogabili, poste dalla legge per assicurare la trasparenza dell’azione amministrativa.

Allo stesso modo, poi, la sentenza di primo grado rammentava che il contratto esplica efficacia tra le parti del rapporto, ma non nei confronti dei terzi. Sicchè un diritto dei consociati previsto come effetto di un principio generale dell’ordinamento non può essere ostacolato da una clausola contrattuale inter-partes, sia pure posto da due soggetti a capacità pubblica.

In definitiva, il giudice di appello  richiama, poi, la sentenza Cons. Stato, Ad. plen., 2 aprile 2020, n. 10 con la quale si è affermato che l’accesso civico generalizzato introdotto dal d. lgs. n. 97 del 2016 nel testo del d.lgs. n. 33 del 2013, in attuazione della delega dell’art. 7 l. 124 del 2015, è inteso come diritto di «chiunque», non sottoposto a limiti quanto a legittimazione soggettiva del richiedente e senza oneri di motivazione circa l’interesse alla conoscenza. Esso viene riconosciuto e tutelato «allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» (art. 5, comma 2, d. lgs. n. 33 del 2013).