Ufficio elettorale centrale nazionale, Sentenza n. 174/2025, Legge Regione Campania e perimetro sanitario (art. 20, d.lgs. n. 118/2011): illegittimità costituzionale

1. Con la sentenza n. 174 del 2025, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale: 1) dell’art. 22, comma 1, lettera a), della legge della Regione Campania 29 luglio 1998, n. 10 (Istituzione dell’Agenzia regionale per la protezione ambientale della Campania), nel testo antecedente alle modifiche apportate dall’art. 40, comma 1, lettera b), della legge della Regione Campania 30 dicembre 2024, n. 25 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione finanziario per il triennio 2025-2027 della Regione Campania - Legge di stabilità regionale per il 2025)[1]; 2) dell’art. 22, comma 2, della legge reg. Campania n. 10 del 1998, nella parte in cui rinviava alla lettera a) del comma 1 dello stesso art. 22 nel testo antecedente alle modifiche apportate dall’art. 40, comma 1, lettera b), della legge reg. Campania n. 25 del 2024.

2. Le questioni di costituzionalità, sollevate dalla Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Campania - in riferimento agli artt. 3, 32, 81, 97, primo comma, 117, commi secondo, lettere e) e m), e terzo, nonché all’art. 119, primo comma, della Costituzione - nel giudizio di parificazione del rendiconto regionale per l’esercizio finanziario 2023, riguardano le citate norme che disciplinano il finanziamento dell’Agenzia regionale per la protezione ambientale della Campania (di seguito: A.R.P.A.C.).

3. La Corte costituzionale - assorbite le ulteriori questioni sollevate in riferimento agli artt. 3, 32, 81, 97, primo comma, 117, commi secondo, lettera m), e terzo, nonché all’art. 119, primo comma, Cost. - ha accolto la questione sollevata in riferimento alla competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, in relazione alla norma interposta sul perimetro sanitario di cui all’art. 20 del d.lgs. n. 118 del 2011.

La Corte ha semplicemente richiamato le considerazioni già da essa svolte nella sentenza n. 1 del 2024 – e confermate dalla recente sentenza n. 150 del 2025 (su cui v. la Nota di commento in questo Osservatorio) - che ha definito una questione analoga, censurando il meccanismo di finanziamento della locale agenzia per la protezione dell’ambiente. Le disposizioni oggetto di scrutinio, nel prevedere che tutte le spese per il funzionamento dell’Agenzia possano trovare copertura, in maniera indistinta, a valere sul Fondo sanitario regionale, sarebbero in contrasto con la norma interposta di cui all’art. 20 del d.lgs. n. 118/2011, in quanto, assegnando risorse all’A.R.P.A.C. in maniera indiscriminata, non distinguerebbero tra quelle necessarie a garantire le prestazioni afferenti ai LEA e quelle destinate a prestazioni dell’Agenzia di natura non sanitaria, come tali non finanziabili attraverso il Fondo sanitario regionale», con violazione, pertanto, della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici (art. 117, co. 2, lett. e, Cost.).

3. La motivazione della pronuncia in commento, come anche quelle alle quali la stessa intende dare continuità (sentt. n. 150/2025 e n. 1/2024), in quanto incentrata sull’affermata violazione della citata norma interposta di cui all’art. 20 del d.lgs. n. 118 del 2011, appare disarticolata e non persuasiva.

Invero, la citata norma interposta intende garantire la “trasparenza dei conti sanitari e finalizzazione delle risorse al finanziamento dei singoli servizi sanitari regionali”; talché, al comma 1, esse dispone che “[n]ell'ambito del bilancio regionale le regioni garantiscono un'esatta perimetrazione delle entrate e delle uscite relative al finanziamento del proprio servizio sanitario regionale, al fine di consentire la confrontabilità immediata fra le entrate e le spese sanitarie iscritte nel bilancio regionale e le risorse indicate negli atti di determinazione del fabbisogno sanitario regionale standard e di individuazione delle correlate fonti di finanziamento, nonché un'agevole verifica delle ulteriori risorse rese disponibili dalle regioni per il finanziamento del medesimo servizio sanitario regionale per l'esercizio in corso”.

Tale norma di rappresentazione contabile è funzionale (recte, “servente”, cfr., Corte cost. sentt. n. 190/2022 e n. 184/2016”) al rispetto dei principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica, nella specie, riservando le risorse appostate nel FSR al sostegno delle spese strettamente necessarie a garantire i livelli essenziali di assistenza (LEA) definiti dal d.P.C.m. 12 gennaio 2017 (Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, di cui all’articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502) e, in ultima analisi, ad assicurare il principio di copertura finanziaria (art. 81, co. 3, Cost.) e la tenuta degli equilibri di finanza pubblica (art. 97, co. 1, Cost.).

Il percorso argomentativo della pronuncia finisce così, in maniera abbastanza sbrigativa, esattamente con il capovolgere l’impostazione di altre pronunce della medesima Corte (ex plurimis, sent. n. 161/2022) su casi similari, al punto di decretare (irragionevolmente) l’assorbimento delle questioni di legittimità costituzionale riguardanti i parametri di cui agli artt. 81, co. 3, e 97, co. 1, Cost., che costituiscono i presidi formali e sostanziali di spese regionali non riconducibili alle spese per i LEA. Infatti, la trasparenza contabile e la confrontabilità dei dati di bilancio - ragione essenziale della contabilità armonizzata – costituiscono, così come lo stesso “coordinamento della finanza pubblica”, parimenti assunto sovente dalla Corte quale parametro aprioristicamente assorbente, il “mezzo” o lo “strumento” per consentire il governo della finanza pubblica di cui lo Stato (atteso il relativo obbligo di coerenza da parte delle Regioni, in base agli artt. 117 e 119 Cost.) rimane unico responsabile in sede eurounitaria a garanzia: a) della copertura degli oneri (art. 81, co. 3, Cost.; b) in ultima analisi, della tenuta degli equilibri finanziari (art. 97, co. 1, Cost.), “parametri-fine” che impegnano lo Stato in ambito nazionale ed europeo (per la verità, applicando conseguenzialmente l’obbligo di copertura, anche nuovi o maggiori oneri obbligatori riconducibili ai LEA dovrebbero essere coerentemente compensati).

Lo scivolamento della giurisprudenza della Corte (peraltro, nel passato, abbastanza solida almeno su questi approdi) appare talvolta, come nella fattispecie, semplicistica, rischiando, in definitiva, di svuotare gli ancoraggi sostanziali (e la relativa gerarchia) che la Costituzione assegna ai parametri di finanza pubblica. Per essere più chiari, non è la modalità di rappresentazione contabile in sé che va salvaguardata (in temini di armonizzazione e coordinamento), quanto piuttosto la loro funzione di garanzia dell’implementazione dei princìpi di copertura e di tenuta degli equilibri di bilancio, laddove la prima rappresenta la forma di tutela della seconda almeno in termini di non peggioramento dei saldi, al netto quindi degli effetti di conformazione alla normativa eurounitaria ad opera delle leggi di bilancio annuali. Sicché, disporre l’assorbimento delle questioni di costituzionalità concernenti gli artt. 81 e 97 Cost. (come effettuato nella presente sentenza) significa capovolgere, appunto, il chiaro assetto della Costituzione in materia di finanza pubblica, come si può desumere dalla ratio della novella del 2012. In realtà, la caducazione della disposizione regionale (secondo cui il finanziamento A.R.P.A.C. avveniva attraverso quota del FSR) comporta che le spese per detta Agenzia risultano prive di una norma di legge che ne preveda la copertura finanziaria.

Pertanto, va da sé che una siffatta oscillazione di orientamento giurisprudenziale su questioni analoghe sarebbe del tutto da evitare, in quanto tale da comportare un certo disorientamento nel sistema, soprattutto se non a fronte di una preparazione nel tempo ed in un contesto di abbondante sostegno con adeguate argomentazioni, atteso l’indefettibile ruolo massimo di riferimento svolto dalla giurisprudenza costituzionale, che presuppone coerenza, però.

4. Due altre considerazioni: A) a garanzia del rispetto del “perimetro sanitario” delle risorse riservate ai LEA, lo stesso dispositivo della sentenza avrebbe potuto essere formulato in modo meno tranciante, nel senso (ad esempio) di una pronuncia interpretativa di accoglimento, e cioè sancendo l’illegittimità costituzionale della norma regionale nella parte in cui non limitasse le spese di funzionamento dell’Ente per il solo sostegno delle spese LEA che, comunque, l’A.R.P.A.C. incontestatamente svolge. In tal modo, si sarebbero fatte salve, a fini di copertura, le spese sostenute dall’Ente per l’attività riconducibile nel perimetro sanitario (tanto più che la norma caducata risulta essere stata promulgata in epoca risalente, ossia nel 1998), mentre soprattutto per le spese non riconducibili al perimetro sanitario il problema di copertura permane; B) il rischio di vulnus alla perimetrazione sanitaria non sembra fugato dalla nuova formulazione della norma[2], in quanto quest’ultima: i) non fa, comunque, chiaro riferimento alla disposizione statale espressiva di coordinamento finanziario statale rappresentata dall’articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e per esso dal d.P.C.m. 12 gennaio 2017 (Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza); ii) con essa vengono ammessi costi diretti e costi indiretti, senza, appunto, un chiaro ancoraggio all’elenco dei LEA codificati del citato d.P.C.m., che possa consentire di verificare se detti “costi diretti e/o indiretti” siano effettivamente in linea con la normativa statale; iii) non elude il fatto che la copertura finanziaria deve comunque essere assicurata ex ante previa un’accurata quantificazione degli oneri, non essendo ammesse “coperture” ex post come potrebbe evincersi dalla lettura della norma come novellata.

Da ultimo va ricordato comunque che neppure potrebbe ammettersi una delega ad un organo amministrativo circa la quantificazione dell’onere medesimo, potendosi configurare al più un meccanismo di monitoraggio (eventualmente con adeguata pubblicità), a garanzia dell’operare di una specifica clausola di salvaguardia, peraltro non inserita nella nuova formulazione della disposizione.