Ricorso della Regione Emilia-Romagna, in GU, prima serie speciale, Corte costituzionale 13 del 1° aprile 2026-Livelli essenziali delle prestazioni e vincolo di copertura finanziaria: il ricorso della Regione Emilia-Romagna

N. 4 Ricorso della Regione Emilia-Romagna, in GU, prima serie speciale, Corte costituzionale 13 del 1° aprile 2026.

1. Con il ricorso n. 4, la Regione Emilia-Romagna, in relazione agli artt. 2, 3, 5, 81, 97, 114, 117, secondo comma, lett. m, e 119, Cost., solleva questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi da 706 a 711[1], con l’annessa Tabella 2, con particolare riferimento alla Missione «14 - Diritti sociali, politiche sociali e famiglia (24)», Programma 14.1 «Famiglia, pari opportunità e situazioni di disagio» (24.5), Azione «Politiche per la famiglia e le disabilità» in cui viene collocato lo stanziamento relativo al «Fondo speciale per l’inclusione delle persone con disabilità» (da trasferirsi alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, cap. 1431), della legge n. 199 del 2025 “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2026 e bilancio pluriennale per il triennio 2026-2028”, nella parte in cui le disposizioni denunciate, in violazione della norma sulla competenza esclusiva statale sulla «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» e in contrasto con la logica costituzionale del LEP, fissano un livello di prestazione che non è finanziato dallo Stato e non è garantito in modo eguale sul territorio nazionale.

La Regione reclama altresì: (i) la ridondanza di tali violazioni sull’esercizio delle competenze legislative e amministrative regionali in materie proprie della regione, quali le materie concorrenti della «istruzione», della «tutela della salute» e delle «professioni» (art. 117, terzo comma, della Costituzione) e le materie residuali della assistenza sociale e del trasposto scolastico (art. 117, quarto comma, della Costituzione); (ii) la ridondanza anche sulla autonomia amministrativa dei comuni e delle province, che in tali settori dispongono di funzioni (art. 118, primo e secondo comma, della Costituzione), anche fondamentali (art. 117, secondo comma, lett. p) , della Costituzione, come attuato), oltre che (iii) l’incisione della autonomia finanziaria della Regione e degli enti locali del suo territorio.

2. Secondo la Regione ricorrente, le disposizioni denunciate violano, dunque, numerosi parametri costituzionali.

La presente nota di commento si sofferma sulla questione riguardante il principio della copertura finanziaria (art. 81, terzo comma, Cost.).

3. In proposito, la Regione osserva che i LEP debbono essere integralmente finanziati con risorse a carico dello Stato; d’altro canto, aggiunge la Regione “i LEP rappresentano la determinazione vincolante di contenuti imprescindibili nell’esercizio della competenza regionale sia nella regolazione delle materie regionali, in quanto la conformazione della prestazione deve rispondere al modello statale, sia nella cura concreta degli interessi, in quanto la prestazione deve essere erogata, sia nella decisione di spesa, perché l’ente territoriale è tenuto a finanziare il livello di assistenza definito dal legislatore statale. La legge statale, dunque, nella determinazione dei livelli essenziali deve stare all’interno dei binari definiti dalla competenza statale esclusiva, e adempiere ai doveri correlati alla ridetta competenza: senza di che, semplicemente, essa non è legittimata a qualificare come livello essenziale delle prestazioni ciche non lo è. I LEP sono oggetto di una determinazione politica da parte dello Stato (previncolata dal contenuto essenziale del diritto, che rimane comunque distinto dal livello essenziale: cfr. sentenza n. 192 del 2014) ed individuano contestualmente il livello di eguaglianza nel godimento di diritti (in questo caso sociale) in base alle risorse disponibili, che lo Stato deve mettere a disposizione degli enti territoriali che hanno la competenza funzionale per materia. Le norme impugnate, anziché definire il LEP, contestualmente quantificando e stanziando le corrispondenti risorse, partono dalla definizione del livello in una «misura» (se si considera tale quella che sarà poi stanziata nella Tabella 2 allegata allo Stato di previsione del Ministero dell’Economia) che comunque già riconosce (i) la mancanza della necessaria base conoscitiva (comma 708), (ii) il difetto delle risorse statali necessarie per assicurare il livello determinato (comma 711, in combinazione con l’art. 3), (iii) la necessità di utilizzare all’uopo fondi locali, (iv) la conseguente diseguaglianza territoriale nella erogazione della prestazione (assicurata nell’ambito delle risorse, anche locali, disponibili, e dunque non in modo uniforme, bensì «a macchia di leopardo»).”

Quanto all’asserita violazione dell’art. 81, terzo comma, Cost., la ricorrente rappresenta che “le norme impugnate non danno integrale copertura alla spesa che esse prevedono, in violazione del canone sancito dall’art. 81, terzo comma, della Costituzione, per cui «ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte». Qui la legge, come si è visto, certamente non dà sufficiente copertura al livello che essa pure qualifica come essenziale; inoltre, essa dà una (solo parziale) copertura con il bilancio di soggetti terzi, ma tale operazione è impedita, oltre che dall’art. 81, terzo comma, della Costituzione, anche dai principi costituzionali sulla trasparenza e sulla responsabilità politica dei bilanci, ricavabili dagli articoli 81, primo e quarto comma, della Costituzione, e dall’art. 119, primo comma, della Costituzione”.

4. Pur non disponendosi delle memorie a difesa dell’Avvocatura generale dello Stato, la prospettazione della Regione sembra ben argomentata.

In particolare, se si muove dalla premessa che il nuovo onere sia certamente riconducibile nella competenza esclusiva dello Stato in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, come sembra evincersi dalla formulazione del comma 706 dell’art. 1 della legge n. 199 citata, è doveroso che la copertura finanziaria dell’onere debba essere interamente apprestata da parte del legislatore statale che prevede l’onere medesimo.

Infatti, il comma 711 dell’art. 1 della legge n. 199 citata, pur prevedendo che “[a]ll’attuazione dei commi da 706 a 710 del presente articolo si provvede a valere sulle risorse del Fondo unico per l'inclusione delle persone con disabilità, di cui all'articolo 1, comma 210, della legge 30 dicembre 2023, n. 213, afferenti alla finalità di cui all'articolo 1, comma 213, lettera a), della legge 30 dicembre 2023, n. 213, sulle risorse del Fondo speciale per l'equità del livello dei servizi, di cui all'articolo 1, comma 496, lettera a), della legge 30 dicembre 2023, n. 213”, aggiunge che la copertura è offerta anche dalle “risorse assicurate dalle amministrazioni regionali e locali nell'ambito dei rispettivi bilanci”.

4.1. Ed è proprio tale ultima locuzione del comma 711 che si pone in contrasto con il vigente assetto ordinamentale in tema di copertura finanziaria: l’art. 19, comma 1, della legge n. 196 del 2009, prevede infatti che “[l]e leggi e i provvedimenti che comportano oneri, anche sotto forma di minori entrate, a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche devono contenere la previsione dell'onere stesso e l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai relativi bilanci, annuali e pluriennali.”.

Ne discende che, ove il legislatore statale preveda nuovi oneri a carico di altri enti pubblici, deve prevedere l’integrale copertura degli oneri medesimi, essendogli inibito il loro trasferimento sui bilanci di amministrazioni pubbliche terze (nella specie territoriali, Regioni ed enti locali).

Quanto precede vale ovviamente come legittimazione della legislazione statale a trasferire oneri previsti da legge statale su bilanci delle amministrazioni territoriali, che appunto non è ammessa dal vigente quadro ordinamentale.

4.2. In relazione invece alla quantificazione dell’onere, la normativa statale presenta ulteriori livelli di complessità, in quanto la copertura a carico del bilancio statale, ma anche di quello delle amministrazioni territoriali (comma 711), non indica le modalità di definizione dei criteri di quantificazione dell’impatto finanziario di tale tipologia di LEP; risulta, piuttosto, previsto che il riparto del Fondo unico per l'inclusione delle persone con disabilità verrà disposto “[c]on uno o più decreti dell'Autorità politica delegata in materia di disabilità, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, il Ministro dell'istruzione e del merito, il Ministro dell'interno e l'Autorità politica delegata per gli affari regionali e le autonomie, sulla base delle ipotesi tecniche formulate dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard di cui all'articolo 1, comma 29, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, previa intesa in sede di Conferenza unificata”.

La disposizione impugnata viola, peraltro, la legge di contabilità e dunque l’art. 81, terzo comma, Cost., per altri profili, non ben messi a fuoco nell’ordinanza di rimessione. Anzitutto, occorreva procedere ad una quantificazione degli oneri, non essendo ammissibile la riportata vaghezza al riguardo. In secondo luogo, si sarebbe dovuta individuare la modalità di configurazione di tali oneri, se come limite di spesa ovvero come semplice previsione di spesa, dovendosi propendere nella fattispecie per la seconda trattandosi di spesa obbligatoria a fronte di situazioni configurabili come diritti soggettivi. In terzo luogo, la copertura deve essere contestuale all’entrata in vigore dell’onere e non essere demandata a provvedimenti amministrativi futuri, in tal modo aggirandosi peraltro l’obbligo di risolvere il problema in sede primaria. Da ultimo, si tratta pur sempre di una compensazione su risorse di bilancio, in quanto tale non consentita dalla legge di contabilità: oltretutto, il rinvio a stanziamenti in essere fa emergere indirettamente anche una certa incertezza nella quantificazione degli stanziamenti, i quali dovrebbero essere calibrati sulla legislazione vigente e non presentare dunque spazi di copertura per oneri (tra l’altro di entità imprecisata) successivi nuovi o maggiori.

Tra l’altro, la quantificazione è doverosa, oltre che per evitare violazioni della legge di contabilità, in quanto l’eventuale sottostima dell’onere potrebbe comportare ulteriori questioni anche di riparto del Fondo statale alle amministrazioni deputate all’erogazione della nuova tipologia di LEA introdotta dalla norma.