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NUMERO 24 - 24/12/2014

editoriale di Annamaria Poggi

E' ancora attuale il dibattito sul 'metodo' democratico interno ai partiti?

Da qualche anno i costituzionalisti sono tornati a discutere della questione del “metodo” democratico richiesto dall’art. 49 ai partiti politici quale requisito per concorrere, in qualità di strumento dei cittadini, alla determinazione della politica nazionale. Come noto esso è stato per lungo un dibattito assai circoscritto, dopo che, all’indomani dell’entrata in vigore della Costituzione, si affermò la posizione secondo cui il requisito richiesto dall’art. 49, a differenza di quello prescritto per i sindacati, dovesse riguardare unicamente la “modalità” di azione esterna dei partiti stessi. Il suo ritorno nel dibattito è probabilmente connesso per un verso alla “crisi” dei partiti intesa come disaffezione alla politica e, per altro verso e forse più significativamente, è correlato allo “spettro” del presidenzialismo, del leaderismo, dell’appello diretto al popolo, all’uomo solo al comando…. Insomma a tutto ciò che evoca, nella politologia e nel costituzionalismo un ritorno ad un passato che sembrava definitivamente tramontato con l’avvento delle democrazie del secondo dopoguerra. Per affrontarlo oggi occorre porsi almeno due domande:

  1. Ha ancora senso discutere di democrazia interna ai partiti in un contesto in cui essi non sono più, e probabilmente non saranno mai più, i partiti che l’esperienza occidentale ci ha consegnato all’inizio del Secolo scorso?
  2.  Quali altri strumenti, oltre i partiti, sono individuabili per consentire ciò che l’art. 49 richiede, e cioè la possibilità per i cittadini di contribuire a determinare la politica nazionale? In altri termini, vi sono strumenti altrettanto potenti per realizzare lo scopo che pone la norma costituzionale?
Sulla prima questione è impossibile non ricordare lo strettissimo nesso tra l’esplosione dei partiti di massa e la richiesta di democrazia interna ad essi. L’entrata in scena di questi ha modificato irreversibilmente lo scenario costituzionale, consentendo l’accesso alle sedi politiche a quanti (molti, la stragrande maggioranza delle popolazioni interessate nei diversi Paesi) sino ad allora ne erano stati esclusi. L’incorporazione delle masse che si realizza dopo lo Stato assoluto è possibile solo grazie al partito politico, come ben sottolinea Calise: “Al di là delle bandiere ideologiche, la funzione costituente dei partiti consiste nella capacità di aggregare, mobilitare e organizzare le masse per integrarle nell’edificio statale. A un secolo di distanza mentre impera la pop-politica, è facile smarrire la memoria dell’epopea che scandì l’avvento della politica collettiva. Il corpo statale che si invera, e legittima, nelle viscere della società”. Il metodo democratico è intrinseco a tale avvento: “All’apice del suo successo, la democrazia dei partiti è l’incontro tra corpo sociale e corpo politico. E sembra segnare il tramonto definitivo del potere individuale e solitario, la persona che governa la storia al di sopra della collettività” Perciò gli ordinamenti costituzionali hanno perseguito l’obiettivo di disciplinare il fenomeno politico (suffragio universale, formazione dei partiti…) proprio sulla base della considerazione che essi incidono sull’assetto dell’organizzazione statale. Nei Parlamenti del Secondo dopoguerra la presenza dei partiti organizzati ha consentito di registrare la volontà del consenso elettorale ed ha garantito la mediazione che in una democrazia pluralistica riempie di significato il mandato elettorale. “Senza il loro tramite”, per Leibholz, “il popolo non sarebbe assolutamente in grado di esercitare un’influenza politica sulle vicende statali, e non riuscirebbe dunque a realizzarsi nella sfera politica” Ed allora, tra i pochi punti fermi che, almeno storicamente possiamo tracciare  vi è la profonda consapevolezza secondo cui il tema della democrazia interna è strettamente connesso al ruolo “costituzionale” dei partiti, al fatto cioè che essi siano considerati lo strumento attraverso cui il popolo può incidere sulle decisioni statali adottate dagli organi dello stato. I partiti, in altri termini, proprio perché smascherano l’ideologia liberale che vedeva nel Parlamento e nel Governo coloro cui il popolo delegava la propria volontà, non possono essere ignorati dalle Costituzioni. Di qui la polemica del post Weimar tra Schmitt e Triepel da un lato (che ne postulavano il disconoscimento quale pericoloso fenomeno di disgregamento dello Stato) e Radbruch e Kelsen, dall’altro che ne postulavano il riconoscimento costituzionale al solo scopo di favorire la democratizzazione dei loro assetti interni. Come noto la Germania si è dotata nel 1967 di una legge sui partiti che ne disciplina i profili associativi, le procedure decisionali (regola della maggioranza), lo scrutinio segreto, il diritto di iniziativa delle minoranze, l’articolazione territoriale (rimanda agli statuti per la fissazione delle unità territoriali), ed infine gli organi del partito (organi interni, durata e criteri di composizione). Come altrettanto noto le critiche a questa legge riguardano il fatto che l’intento di sconfiggere le oligarchie attraverso moduli di partecipazione democratiche risultano in parte frustati dal fatto che la legge riproduce ovvero rinvii spesso agli statuti elaborati dai partiti stessi. In altri termini la legge di disciplina dei partiti desume la normativa che impone ai partiti dagli statuti degli stessi partiti. Anche il caso spagnolo (legge del 1978) dimostra che si può “aggredire” solo una piccola parte della realtà costituzionale attraverso la legge, perche anche questa rinvia largamente agli statuti dei partiti. In conclusione, la disciplina legislativa sulla democraticità interna, pur con tutti i limiti evidenziati, risponde all’idea secondo cui  pur potendo il diritto costituzionale imbrigliare solo in parte la realtà dei partiti, tuttavia ciò è in qualche misura indispensabile per tenere legati anche se solo ad un filo sottile i partiti al loro ruolo di inclusione della società nella vita delle istituzioni. Le scelte dei nostri Costituenti, come noto, non sono andate affatto in quella direzione, ma non perché si disconoscesse l’idea dei partiti quali strumenti di inclusione politica e sociale, bensì per il condizionamento che su quel dibattito ebbe l’allora situazione politica e, soprattutto, l’esistenza di un forte partito comunista, quale satellite del partito comunista russo. Quando in Prima Sottocommissione emerse lo scontro tra democristiani (che volevano norme che sancissero la democraticità interna) e comunisti e socialisti (che negavano ogni possibile condizionamento dell’azione del partito) di fronte all’impossibilità pratica di trovare un accordo si approvava un ordine del giorno Dossetti secondo cui “La Prima Sottocommissione ritiene necessario che la Costituzione  affermi il principio del riconoscimento giuridico dei partiti politici e delle attribuzioni ad essi di compiti costituzionali”. A ciò si aggiunse il tentativo (non riuscito) di rinviare ad un esame comune con la seconda Sottocommissione “la determinazione delle condizioni e delle modalità del riconoscimento”. Dall’attenta lettura di quel dibattito si evince che in Assemblea costituente sia maturata consapevolmente l’esclusione di ogni riferimento sia all’organizzazione interna dei partiti, sia al rinvio della loro disciplina interna da parte della legge statale. Le motivazioni storico-politiche di quella scelta sono ormai unanimemente riconosciute, come ha ricordato ancora recentemente Elia: “Nel contesto di quel clima, De Gasperi e Togliatti, incerti circa l'esito della prossima consultazione (che poi sarà quella del 18 aprile), hanno soffocato la tensione riformatrice riformatrice che pure era presente”. Lo dimostra il sacrificio del ritiro dell’emendamento da parte di Mortati. Lo dimostra altresì il fatto che all’indomani dell’entrata in vigore della Costituzione Esposito cerca di reintrodurre nel dibattito ciò che su era perso per strada nel dibattito in Assemblea costituente, quando già nel Commento all’art. 1 della Costituzione afferma che sono i partiti i veri strumenti di partecipazione popolare, più che i referendum. Per Esposito, in sostanza, non solo i partiti non alterano i meccanismi della rappresentanza, ma anzi essi sono “il tratto di unione tra il popolo e gli investiti del potere”. L’attribuzione ai partiti della funzione di strumento attraverso cui i cittadini concorrono a determinare la politica nazionale “trae origine dalla constatazione che in un regime meramente rappresentativo, nel quale fosse concesso ai cittadini il solo potere di votare, tali cittadini sarebbero schiavi per lunghi anni e (nella migliore delle ipotesi) liberi e sovrani nel solo giorno della libera scelta dei rappresentanti” Inoltre, neppure nel giorno elettorale i cittadini eserciterebbero “un effettivo potere se, con il diritto elettorale, non fossero attribuiti al popolo altri poteri: i diritti di riunione, di associazione, la libertà di manifestazione del pensiero, la libertà di stampa e le altre libertà, che costituiscono i presupposti indispensabili per una cosciente ed illuminata elezione”. Sono queste le libertà che “consentendo ai cittadini le pubbliche critiche e il controllo sugli eletti e sulla loro opera, evitano che gli istituti rappresentativi si riducano ad una mera finzione e permettono una qualche partecipazione indiretta e mediata del popolo all’esercizio del potere dei propri rappresentanti”. Se questo è il ruolo che la Costituzione gli assegna, allora, per Esposito la stessa Costituzione deve non solo prevedere ma anche garantire che la forma partito mantenga certe caratteristiche che per l’A., che pure non si occupa partitamente, del tema della democrazia interna seguono lo schema di ragionamento  di Leibholz della democrazia partecipativa e non solo procedurale.  Perché, invece, prevalse una diversa idea? Il punto di svolta del dibattito si ha quando la polemica antipartitocratica (largamente e giustamente fondata) diventa “sfiducia” nello stesso strumento del partito come strumento, in se e per sé, capace di trovare il punto di equilibrio tra la propria visione del mondo e il bene comune. Di li in poi si sposta l’asse del discorso e inizia l’inconcluso dibattito sulle trasformazioni del sistema elettorale volte alla stabilizzazione delle maggioranze parlamentari. Secondo alcuni sarà proprio  (e paradossalmente) Mortati che nel suo commento all’art. 1 della Costituzione del 1970, con l’aspra critica al sistema dei partiti ad introdurre nel dibattito tale variante... (segue)



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