Il giudizio di reference della Corte suprema sul referendum scozzese: una political question

Il 23 novembre 2022 la Corte suprema si è espressa sul caso Reference by the Lord Advocate of devolution issues under paragraph 34 of Schedule 6 to the Scotland Act 1998 decidendo all’unanimità che il parlamento scozzese non ha il potere di indire in modo autonomo, senza l’autorizzazione di Westminster, un referendum sull’indipendenza dal Regno Unito. La questione decisa dalla Corte non era particolarmente complessa sotto il profilo giuridico, ma sul piano politico ha avuto ed ha un contenuto problematico rilevante. Per inquadrare meglio il giudizio della Corte suprema appare necessario precisare che le leggi per la devolution approvate a partire dal 1998 hanno introdotto nel Regno Unito due distinte modalità di gestione - una politica, l’altra giudiziaria - dei conflitti di competenza tipici di un sistema multilivello. In Scozia, negli anni immediatamente successivi all’introduzione della devolution, la soluzione politica era stata favorita dal fatto che, fino al 2007, il partito laburista aveva la maggioranza sia a Westminster sia a Holyrood, mentre quella giurisdizionale era rimasta un’ipotesi eccezionale. Fino al 2009 la competenza in materia era stata attribuita al Judicial Committe del Privy Council e poi trasferita alla Corte suprema istituita dal Constitutional Reform Act 2005. Le controversie che rientrano nella categoria delle devolution issues, di cui è competente la Corte suprema, sono quelle che possono sorgere tra le amministrazioni devolute e quella nazionale nell’ipotesi in cui le leggi dei parlamenti o gli atti dell’esecutivo devoluti eccedano le competenze loro assegnate, siano quindi ultra vires, oppure siano contrari alla Convenzione europea dei diritti umani; prima della Brexit, inoltre, tali atti dovevano anche rispettare la normativa europea.  Il controllo operato dall’organo giurisdizionale mira ad impedire l’entrata in vigore di leggi devolute ultra vires, ma può essere esercitato pure su leggi già promulgate che possono essere dichiarate “not law”. Tale controllo deriva dalla natura non “sovrana” delle assemblee devolute e rappresenta quindi uno degli elementi di profonda distinzione tra queste e Westminster. In Scozia sono previste diverse procedure di controllo sulla normativa devoluta: la prima è legata al momento della presentazione di un bill, quando il proponente deve dichiarare che il disegno di legge rientra nella competenza legislativa del parlamento scozzese. Sulla questione si esprime anche il Presidente dell’assemblea. Per i bills governativi lo Scottish Ministerial Code dispone che la dichiarazione di conformità da parte dei ministri debba essere autorizzata dai Law Officers. Come avvenuto nel caso oggetto del presente lavoro, il Law Officer può richiedere un giudizio di reference alla Corte suprema se ha dubbi in merito alla competenza del parlamento devoluto. Tale tipologia di ricorso è estremamente rara e sulla Corte non grava l’obbligo di rilasciare un giudizio di reference, tanto che questo è stato il primo e unico caso in cui si è espressa su un bill non ancora presentato in parlamento. Nel 2020, ad esempio, la Corte suprema si era rifiutata di pronunciarsi su un’analoga richiesta proveniente dall’Attorney General del Nord Irlanda, affermando che “This court must retain a discretion whether to deal with a reference on a devolution issue where that issue is to be raised in proceedings where the actual claimed incompatibility of the measure occupies centre stage, as opposed to its appearance via a side wind as here”. A tale tipo di controllo se ne aggiunge un secondo, quello esercitato su un testo approvato in via definitiva dal parlamento devoluto, ma non ancora perfezionato dall’assenso reale.  Entro quattro settimane dall’approvazione del testo, l’Advocate General, il Lord Advocate, l’Attorney General o il Secretary of State for Scotland possono sottoporre il bill alla Corte suprema nel caso in cui lo ritengano ultra vires o contrario alla Convenzione europea. Si tratta della tipologia di intervento maggiormente utilizzata che, fino ad ora, ha riguardato tre bills scozzesi, quattro gallesi e due nord irlandesi. Infine, il terzo tipo di intervento è  un controllo successivo incidentale, quando in un processo di fronte alle corti inferiori è applicata una legge o un atto amministrativo devoluto che una delle parti ritenga ultra vires, incompatibile con i diritti garantiti dalla Convenzione europea o, fino alla Brexit, con la normativa europea. In questi casi la Corte può arrivare a dichiarare l’atto devoluto null and void. La giurisprudenza elaborata in questi anni in materia di devolution issues è stata fondamentale perché ha consentito di fissare i criteri da seguire per valutare le leggi devolute, ha contribuito a chiarire i rapporti, sia formali che sostanziali, tra i legislativi multilivello e a diffondere una lettura pluralistica dell’assetto costituzionale britannico. Come vedremo, tale giurisprudenza ha guidato il giudizio di reference della Corte suprema… (segue)