La responsabilità del giuspubblicista. Spunti critici

La scienza del diritto amministrativo (o, per dir meglio, del diritto delle Amministrazioni pubbliche, come Sorace aveva indicato sin dal titolo del suo manuale), nei suoi circa 150 anni di vita, ha dato importanti contributi alla costruzione dei rapporti tra i cittadini e lo Stato (i pubblici poteri), come rapporti giuridici in termini sostanziali, e delle relative controversie come controversie giuridiche, e perciò sempre sottoposte alla decisione di un giudice “terzo e imparziale” (art. 111, Cost.). Come il diritto civile è disciplina dei rapporti tra soggetti, nella loro vita economica e sociale, la proprietà, le obbligazioni, le successioni, etc., così i rapporti di diritto pubblico (quelli che si instaurano a fronte dell’esercizio del potere) vengono a loro volta contrappuntati di situazioni soggettive, cioè di posizioni giuridicamente rilevanti, e protette alla stregua dell’ordinamento. L’esercizio del potere diviene a sua volta attività giuridica, controllabile, contestabile nelle forme di legge, sottratta all’arbitrio: un’azione tutta giuridicizzata, formalizzata in fasi successive e coordinate, restando gli spazi liberi via via astretti nella dottrina della discrezionalità (taming administration by the law!). Questo è stato il compito storico della scienza del diritto amministrativo, nei Paesi dell’area continentale, che ha trovato espressione nei grandi sistemi dottrinali (da noi, a partire dai Principi del Romano, 1901-1905, sino al Diritto amministrativo del Giannini, 1970) nell’opera lenta e incisiva, caratterizzata da sempre maggiori aperture verso la tutela delle situazioni protette, del Consiglio di Stato e della Corte di cassazione (diritto amministrativo come diritto essenzialmente di fonte giurisprudenziale). Una delle costruzioni del “nuovo stato del mondo”, come aveva preconizzato Tocqueville. Frutto dell’impostazione originaria della c.d. Scuola del diritto pubblico (Orlando, Romano, etc., sulla base dei modelli tedeschi), con lo sguardo rivolto alle scienze privatistiche, in una non nascosta polemica con gli studi pubblicistici anteriori, fortemente permeati di influenze politologiche, sociologiche, storiche, etc. La centralità dello studio dei rapporti giuridici (situazioni soggettive e strumenti di tutela) ha via via posto in secondo piano lo sguardo all’amministrazione come struttura servente gli interessi della collettività, chiamata a produrre servizi, giuridici e materiali, spendendo le risorse disponibili secondo il principio di economicità (i migliori risultati con il minor dispendio di risorse) nei tempi più brevi e comunque ragionevoli, nel rispetto delle situazioni protette, ma avendo di mira il perseguimento del fine, che sempre si identifica con un risultato utile nell’interesse della collettività. Se si tratta della realizzazione di un’opera pubblica (la costruzione e l’apertura al pubblico di una strada) l’operazione amministrativa è finalizzata a questo risultato: la realizzazione della strada perché la collettività ne possa usare in tempi ragionevoli e congrui. Che cosa serve a tal fine? Un progettazione efficace (quindi uffici tecnici attrezzati), una selezione dell’impresa chiamata all’esecuzione dell’opera tale da prescegliere l’impresa stessa in tempi rapidi e secondo criteri che assicurino la scelta migliore (l’impresa che abbia le capacità tecniche ed economiche necessarie, e che offra i migliori prezzi), una direzione dei lavori tecnicamente attrezzata e dotata di poteri efficienti di intervento, tali da assicurare che i lavori da parte dell’impresa si svolgano nei tempi prestabiliti e secondo le modalità tecniche richieste. Nel caso di crisi dell’impresa, l’amministrazione deve poter procedere alla sua immediata sostituzione senza necessità di una nuova gara. Notazioni similari possono essere rappresentate per ogni operazione amministrativa, dalle più semplici alle più complesse. Per ognuna di esse, perché possa essere condotta a buon fine, occorrono alcune condizioni, uffici competenti e tecnicamente attrezzati (ingegneri, architetti, geologi, etc., piuttosto che laureati in giurisprudenza o in scienze politiche), composti di personale educato alla cultura dell’efficienza piuttosto che a quella delle forme, che venga premiato o penalizzato a seconda dei risultati ottenuti; quindi un regime contrattuale flessibile che preveda una parte significativa (non meramente simbolica) della remunerazione ancorata ai risultati. Ciò presuppone ovviamente uffici indipendenti, nell’ambito di ogni organizzazione, con il compito della necessaria valutazione del personale nelle diverse attività di competenza. In secondo luogo, occorre una forte responsabilizzazione del personale chiamato ad assumere le decisioni. Ogni ufficio sa’ che deve decidere nei termini, che dilazioni non sono consentite (salve le deroghe di legge) o severamente sanzionate, ma sa’ anche (deve sapere) che la sua decisione, una volta assunta secondo i dovuti criteri tecnici, e secondo buona fede, sarà rispettata. L’errore, se è avvenuto in buona fede, anche laddove possa essere produttivo di danno per l’amministrazione, a volta a fronte di scelte coraggiose, non può essere addebitato all’agente, se non sulla base delle comuni regole civilistiche in materia di responsabilità. In terzo luogo, occorrono procedure decisionali semplici e flessibili, che garantiscono le situazioni protette, ma consentano di giungere rapidamente al risultato, che sia la realizzazione dell’opera, o l’approvazione del progetto, o la prestazione del servizio, o l’accoglimento o il rigetto di una domanda: sia che si tratti di amministrazione giuridica, sia che si tratti di amministrazione di prestazione. Lo studio di questi strumenti, composti di elementi giuridici (la relativa disciplina legale) ma anche di molti altri elementi (dalla formazione del personale all’assetto delle relazioni organizzative), è compito di una pluralità di scienze, giuridiche e non giuridiche, che necessariamente debbono collaborare tra loro, data l’unicità dell’oggetto, che è il fenomeno amministrativo nelle sue diverse componenti. La scienza dell’amministrazione, nelle sue diverse componenti, è quella che ha ad oggetto lo studio degli strumenti ottimali, perché i diversi fini dell’azione amministrativa possano essere raggiunti nel modo migliore… (segue)