Le 'facce nascoste' della riforma costituzionale del regionalismo

Davanti a quello che ormai dovrebbe potersi considerare il testo della riforma costituzionale destinato a ricevere l’approvazione definitiva delle Camere, mi pare utile provare a offrire una chiave di lettura nuova alle riflessioni che hanno caratterizzato il dibattito sviluppatosi nel corso degli ultimi due anni, cercando di far emergere quella che – con una metafora “lunare” – potremmo chiamare la “faccia nascosta” del nuovo Titolo V, per scoprire, altresì, che in realtà trattasi di due facce ben distinte a seconda che si guardi alle sorti e ai potenziali sviluppi futuri del regionalismo di diritto comune, da un lato, e del regionalismo speciale, dall’altro. Sul primo versante, è assolutamente innegabile che la riforma del Titolo V che l’iter di approvazione parlamentare ci consegna, almeno fino ad oggi, vada decisamente nella direzione di una complessiva riduzione degli spazi di autonomia delle Regioni di diritto comune, orientandole verso un radicale mutamento del proprio ruolo: da enti principalmente vocati all’elaborazione politico-legislativa e dunque concepiti – quanto meno potenzialmente – per essere attori protagonisti della gran parte delle politiche pubbliche, così come erano stati “immaginati” nell’intervento riformatore del 2001, a enti prevalentemente (se non, addirittura, esclusivamente) vocati all’amministrazione e al coordinamento delle amministrazioni locali nella dimensione territoriale della c.d. “area vasta”. In questa direzione militano senz’altro non solo l’intento soggettivo del legislatore di revisione (per quanto tale intento non risulti esplicitato in termini particolarmente chiari e coerenti nei lavori parlamentari), ma anche – e soprattutto – lo stesso tenore letterale dei nuovi enunciati normativi che la riforma intenderebbe introdurre. Ciò nondimeno, mi pare che la “sorte” e il futuro delle autonomie regionali ordinarie non possano ritenersi inesorabilmente e univocamente segnati. Sono convinto, infatti, che ancora una volta – come già accaduto per il Titolo V nella versione originaria della Costituzione del 1947 e nella versione riformata nel 2001 – ci troviamo di fronte a una disciplina costituzionale “a direzione plurima variabile”; in buona sostanza, un testo a due facce, pienamente capace di intercettare i mutevoli orientamenti del “clima politico-culturale” che ciclicamente caratterizzano le questioni connesse con il pluralismo istituzionale e con la distribuzione sul territorio del potere pubblico tra centro e periferia; un testo, perciò, parimenti in grado tanto di assecondare la tendenza verso il definitivo tramonto del regionalismo “politico-legislativo”, quanto, al tempo stesso, di supportare la riapertura di una nuova sfida per lo sviluppo e il consolidamento di autonomie regionali mature, che si configurino come elemento davvero qualificante e non meramente “accessorio” della nostra forma di stato. Molte sono le ragioni che sostengono un simile convincimento, se solo si considera che anche nel nuovo disegno costituzionale permangono alcune delle più rilevanti “epifanie” della forte implementazione del principio autonomistico operata dal legislatore costituzionale del 2001, ancorché esse siano destinate a convivere con l’indubbia ri-centralizzazione in capo allo Stato di un’ampia serie di attribuzioni e competenze. Di questi elementi di “insospettata coerenza” con le logiche autonomistiche della riforma del 2001 in questa sede è possibile offrire solo qualche indicazione poco più che schematica. In primo luogo, non può sfuggire la conferma del principio di residualità della competenza legislativa delle Regioni e il notevole significato di ordine sistematico che tale conferma inevitabilmente assume. Scartata a priori l’opzione per il ritorno ad un modello di riparto della legislazione analogo a quello adottato dai Padri costituenti nel 1947, la revisione costituzionale in corso ci riconsegna una ripartizione della potestà legislativa in cui il legislatore generale-residuale è quello regionale e non quello statale, al quale sono affidate competenze senza dubbio assai ampie (forse, potenzialmente amplissime) ma pur sempre enumerate e, in tesi, circoscritte. In secondo luogo, è ormai opinione comune e assolutamente da condividere che la formale eliminazione della legislazione concorrente – vero e proprio architrave dell’autonomia regionale già nel testo del 1947, poi confermata e rafforzata nell’attuale terzo comma dell’art. 117 – non abbia per nulla l’effetto di sottrarre il riparto della potestà legislativa alle problematiche e alle dinamiche del concorso di competenze tra i due legislatori. Nel nuovo elenco delle materie di legislazione “asseritamente” esclusiva statale compariranno in gran numero (e con significativo arricchimento rispetto al testo del 2001) non soltanto le ben note “materie trasversali”, ma anche molteplici titoli di legittimazione della potestà legislativa espressamente costruiti su una vasta serie di “clausole di co-legislazione” (“disposizioni generali e comuni”, “disposizioni di principio”, “norme (…) volte ad assicurare l’uniformità sul territorio nazionale”, “profili ordinamentali generali”, etc.), le quali presuppongono in re ipsa un concorso di competenze tra legislatore statale e legislatore regionale e addirittura, in alcuni casi, fronteggiano in termini speculari una competenza formalmente attribuita alle Regioni ed espressamente “esemplificata” tra le materie affidate alla clausola di residualità... (segue)