Pubblico e privato nella gestione sei servizi pubblici locali: tra esternalizzazione e municipalizzazione

Il titolo della relazione che mi è stata affidata racchiude in sé chiare indicazioni che ne condizionano l’impostazione e ne delimitano l’estensione. Intanto, se l’oggetto è costituito dai servizi pubblici locali, il fenomeno specifico che, al suo interno, deve essere analizzato è costituito dalla “gestione”. Per altro verso, emerge o viene suggerita una possibile chiave di lettura complessiva del tema e, cioè, il “movimento” verso la c.d. rimunicipalizzazione. Infine, i due binari all’interno dei quali deve muoversi la riflessione sono costituiti rispettivamente dal favor nei confronti della concorrenza (in qualche modo implicato dal riferimento all’esternalizzazione e, dunque, dalla volontà politica di consegnare il servizio al mercato) e dalla considerazione d’interessi diversi, forse più tradizionali, che possono giustificare la contraria scelta dell’internalizzazione del servizio. Sullo sfondo, ovviamente, si agitano ulteriori e svariati temi: la tutela degli utenti, ad esempio; la protezione dell’affidamento del concessionario che potrebbe venire scarificata dalla scelta di rimunicipalizzare il servizio, a tacere della rilevanza del diritto europeo. La premessa implicita, tenendo conto del fatto che la relazione si inserisce in un Convegno che alimenta e suscita il dialogo tra la dottrina spagnola e quella italiana, è costituita dalla raccomandazione di impostare un ragionamento che permetta la comparazione tra i due sistemi. Circa l’oggetto, posto che i limiti dell’analisi non consentono di ripercorrere l’evoluzione della dottrina e della giurisprudenza in materia di servizi pubblici, è qui sufficiente ricordare che si tratta di nozione molto controversa. Ancora non sopito è il dibattito relativo alla loro definizione, e ciò è anche dovuto non soltanto alla tradizionale oscillazione, cui non si sottrae neppure la giurisprudenza, tra i poli della concezione oggettiva e soggettiva del servizio, ma anche al fatto che la categoria è usata a fini molto diversi tra di loro: per giustificare l’azione pubblica nel mercato (dunque con significative analogie rispetto all’esperienza spagnola), per radicare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, per distinguere gli appalti di servizi dalle concessioni di servizi pubblici, per fini penalistici, per operare un confronto (di volta in volta risolto con i criteri della coincidenza o della continenza) con la categoria del servizio di interesse economico generale. Non si dimentichi, infine, la tendenza, forse non sconosciuta neppure nel contesto spagnolo, a estendere nella prassi i confini della nozione. In ogni caso, in assenza di una definizione normativa precisa (la legge attuale dà per presupposta l’esistenza del servizio pubblico o indica le finalità che, per mezzo di tale servizio, possono essere conseguite) nel corso di questo lavoro si utilizzerà questa definizione: è servizio pubblico la complessa relazione che si instaura tra soggetto pubblico che organizza un’offerta pubblica di prestazioni, rendendola doverosa, e utenti; esso è assunto dal soggetto pubblico con legge o atto generale, rendendo doverosa la conseguente attività... (segue)