Verso l'emersione di un modello internazionale di prevenzione della corruzione

Osservando lo stratificarsi delle non poche norme internazionali di hard e di soft law sembra possibile delineare un emergente modello di prevenzione  della corruzione che dal punto di vista strutturale-istituzionale, organizzativo e funzionale si propone agli ordinamenti interni sia a livello universale che a livello regionale e continentale come non solo utile ma ineludibile fonte di ispirazione delle politiche nazionali in materia: sempre di più, infatti, il contesto giuridico internazionale si propone come “luogo” non più e non tanto di confronto delle sovranità nazionali, ma di elaborazione di criteri guida per consentire alle singole politiche nazionali di convergere verso modelli se non condivisi almeno capaci di dialogare reciprocamente. E’ questa indubbiamente una delle conseguenze sul piano giuridico del processo fattuale di globalizzazione. E’ anzitutto la stessa scelta della prevenzione a essersi ormai imposta come componente utile a integrare la risposta repressiva utilizzata per lungo tempo a livello tanto internazionali che nazionale. Quest’ultima strategia è stata accolta in modo pressoché esclusivo nei, pur molto significativi, trattati del secolo scorso stipulati in tema di contrasto alla corruzione tanto interna che internazionale. Essi si fondano tradizionalmente su due pilastri: sono indirizzati principalmente a porre a carico delle parti contraenti obblighi di criminalizzazione di condotte di corruzione, individuando fattispecie penalmente rilevanti da introdurre negli ordinamenti domestici; conseguentemente, e in funzione ancillare, stabiliscono modalità di cooperazione fra omologhe autorità nazionali incaricate dell'applicazione della legge penale. Oggi viceversa dalle diverse cerchie della cooperazione intergovernativa vuoi giuridica vuoi istituzionalizzata gli Stati vengono anche richiamati alla necessità di predisporre una risposta alla pervasività del fenomeno della corruzione che anticipi la commissione delle condotte pertinenti, che si situi dunque sul piano della prevenzione. Si deve alla Convenzione aperta alla firma a Merida nel 2003 - che, per essere stata stipulata a livello universale, segnala la coscienza degli Stati in materia di contrasto alla corruzione - il significativo mutamento di strategia: essa dispone infatti di un ricco corredo di previsioni anche in materia di prevenzione. Peraltro, pure gli accordi internazionali “di prima generazione” (quelli, per chiarezza, a contenuto penalistico) si sono orientati verso una prassi applicativa indirizzata a presidiare l’integrità dell’ordinamento e della società civile e imprenditoriale tramite strumenti di prevenzione. Questo è un approccio che emerge in modo assai limpido, per esempio, dall’attività svolta dal Working Group on Bribery nato a valle dell’entrata in vigore della Convenzione OCSE del 1997: esso lavora infatti sulla base dell’assunto di prevenire anzitutto le condotte di corruzione, come emerge dai tanti approfondimenti in tema di governance della pubblica amministrazione, del settore privato, dell’attività di impresa alla luce di principi di integrità, trasparenza, competenza e accountability. Si consideri come, inoltre, la Convenzione - pur di impronta penalistica - sia stata capace di indirizzare l’ordinamento italiano (così come quello di altri Stati contraenti) verso strategie di prevenzione fondate sull’adozione di tecniche risk based e organizzate su modelli di compliance, di cui più oltre brevemente si dirà. Ciò significa che, agganciandosi a obblighi di hard law di squisita impronta penalistica, questa Organizzazione lavora tramite strumenti di soft law anche in funzione di radicare una cultura della prevenzione. Uno stesso approccio si verifica nell’occasione dei procedimenti cosiddetti di peer review, che consistono nella valutazione dell’adempimento degli obblighi convenzionali da parte degli Stati contraenti. Questa tipologia di obblighi è stata in via di prassi integrata dalla richiesta del rispetto di norme di soft law, tanto che per esempio nell’ambito del Consiglio d’Europa il GRECO (così come, nell’OCSE, il ricordato WGB) valuta l’adempimento nazionale alla luce anche di normative di soft law che portano l’attenzione sulla prevenzione non più solo sulla repressione. Questo approccio sul piano giuridico è la diretta conseguenza di una qualificazione di corruzione accolta sul piano internazionale che risente di un’impronta non più esclusivamente penalistica: essa comprende, nella propria accezione sociologica, anche comportamenti di “cattiva amministrazione” che non rilevano sul piano della risposta repressiva, ma che pure si traducono nel piegare a un interesse privato il bene pubblico e che quindi si contraddistinguono per un’impronta di illegalità... (segue)