Il Comitato per la legislazione e la cangiante natura dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri

Tra le novità recate dalla riforma del Regolamento della Camera approvata nel 1997, l’introduzione del Comitato per la legislazione presenta numerosi elementi peculiari, per non dire eterodossi; alcuni di questi debbono essere posti in evidenza al fine di analizzare la portata, le debolezze e le potenziali virtù dell’attività di questo collegio, al cospetto della potestà regolamentare del Governo in generale e di quella della  Presidenza del Consiglio dei ministri, in particolare. Vi è una preliminare considerazione da svolgere circa la riconducibilità del Comitato per la legislazione al novero degli organismi  di controllo parlamentare. Se si adotta la prospettiva classica sulla natura dei controlli parlamentari, occorre chiarire se il Comitato davvero verifichi l’attività di altri soggetti politici, facendone valere la responsabilità istituzionale e diffusa e, soprattutto, se possa prendere le misure necessarie, dirette o indirette, per riequilibrare gli eventuali interessi pubblici turbati. Al dubbio potrebbe offrirsi, a prima vista, una risposta affermativa, ma essa deve essere circondata di qualche riserva, specie con riguardo alla seconda caratteristica descrittiva della funzione di controllo. Infatti, da un lato la verifica sull’attività governativa costituisce effettivamente il precipuo contenuto di quattro delle competenze tipiche del Comitato per la legislazione: l’esame dei disegni di legge di conversione (art. 96 -  bis, comma 1, R.C.); l’espressione del parere sui progetti di legge di delega legislativa, nonché su quelli che comportano un procedimento di delegificazione (entrambe formule recate dall’art. 16 – bis, comma 6 – bis, R.C.); infine, l’iniziativa volta a far esprimere il Comitato sugli schemi di atti normativi del Governo (ex art. 96 – ter, comma 3, R.C.). In realtà, si tratta di un’attività che si concentra sui crocevia determinanti del rapporto tra Governo e Parlamento, nel quadro dell’attività legislativa. Tuttavia, è il parametro di questa attività a rendere dubbio se al Comitato spetti davvero di far valere la responsabilità governativa e se esso disponga di appositi strumenti per tutelare, in questa prospettiva, l’interesse pubblico della cui cura è depositario: la qualità della legislazione. La difesa di questo valore, infatti, si sviluppa in modo tale da far apparire la funzione di controllo come del tutto introflessa, cioè rivolta esclusivamente ad orientare le funzioni della Camera dei deputati. Il che implica ammettere che le funzioni del Comitato sono inadeguate ad incidere sulla responsabilità politica del Governo. Questo dato non è posto in discussione, ma è anzi confermato, dalla natura delle prerogative tipiche del Comitato nei confronti dell’esercizio dei poteri normativi dell’Esecutivo. Se è vero, come si è visto, che l’attività consultiva del Comitato insiste sui quattro perni fondamentali della potestà normativa dell’Esecutivo, tuttavia nessuna di queste funzioni può sfociare nell’impiego delle tipiche prerogative camerali nei riguardi della compagine governativa. Tanto ciò è vero che l’attività del Comitato è del tutto isolata rispetto alle tradizionali prerogative che segnano il controllo parlamentare: e cioè la funzione ispettiva e quella di indirizzo. Ulteriore tratto caratterizzante delle funzioni del Comitato risiede nel fatto che lo scrutinio sui procedimenti di delegificazione (ai sensi del citato art. 16, comma 6 – bis R.C.), ha per oggetto la fonte attributiva della potestà regolamentare, collocandosi, così, decisamente a monte  rispetto al procedimento volto ad attribuire la competenza al regolamento governativo. Se dunque si giunge a concludere che il Comitato non integra un presidio del controllo parlamentare, ciò non esclude, peraltro, che esso  eserciti funzioni di controllo in senso generale. Anzi, per ragioni di sintesi vanno subito enumerati gli indizi che consentono di fornire risposta positiva a questo quesito. Il Comitato, infatti, è chiamato a riesaminare o riscontrare un’attività di carattere primario e principale; inoltre, è anche segnato da un carattere di accessorietà dipendente, rispetto al potere normativo sottoposto a controllo e, infine, è comunque impossibilitato ad incidere direttamente sull’atto controllato, modificandolo. Se a tutto ciò si aggiunge che taluni poteri di esame del Comitato per la legislazione si configurano come eventuali, e anzi sono rimessi all’attivazione da parte di soggetti terzi, si ottiene la riprova di essere al cospetto di una funzione di controllo caratterizzata da una flebile capacità di condizionamento del controllato, certamente confermata da un’implicita e fatale posizione di subalternità del controllante. Sulla scorta di questi approdi, conviene offrire una sintetica panoramica delle notevoli originalità della disciplina regolamentare del Comitato per la legislazione. Limitandosi ad una pura enumerazione per capi, meritano cenno: le presidenze brevi e a rotazione; lo scarto dalla matrice maggioritaria che ne contraddistingue i criteri di composizione; il numero pari di membri; una qualche ibridazione tra il ruolo di controllo preventivo e quello di supporto e di ausilio tecnico nei procedimenti camerali; il fatto di integrare una delle più vistose deroghe alla regola del bicameralismo speculare e simmetrico, giacchè è noto che il Comitato per la legislazione non trova corrispondenza nel Regolamento del Senato; da ultimo, la rilevanza attribuita all’opinione dissenziente in sede di espressione dei pareri. Tra le pieghe di questa eterodossa natura di organo di controllo che segna il Comitato per la legislazione, occorre anche cogliere i due tratti che più interessano per indagarne l’effettività delle prerogative rispetto al potere regolamentare dell’Esecutivo, in tutte le sue variegate forme. In primo luogo, proprio il citato art. 16, comma 6-bis R.C. disegna una competenza che si esercita sui progetti di legge che recano “disposizioni volte a trasferire alla potestà regolamentare del Governo o di altri soggetti materie già disciplinate con legge”. Una disposizione, questa, su cui si avrà modo di tornare analiticamente, in seguito. In secondo luogo, l’articolo 96 – ter, comma 3, R. C., consente che il Comitato prenda in esame anche gli schemi di atti normativi del Governo, ma solo qualora a chiederlo sia un quinto dei componenti la Commissione investita in sede consultiva diretta. Si tratta, come visto, dell’indice che conferisce un tratto di subalternità a questa funzione del Comitato, proprio perché essa non è necessaria e d’ufficio, ma solo eventuale ed attivabile dallo stesso soggetto controllato (rectius: da un sua certa quota rappresentativa).... (segue)