Ambiente, rifiuti, principio di legalità

L’End of Waste (di seguito anche: EOW) – vale a dire il processo mediante il quale un rifiuto cessa di essere tale, perdendo la relativa qualità, e diviene un prodotto – è tematica meritevole di attenzione, non soltanto per i profili di diritto dell’ambiente, ma, più in generale, per l’attività di ponderazione dei vari ed eterogenei interessi, pubblici e privati, operata a più livelli, e per le tecniche di tutela di detti interessi. Della tematica in esame due sono gli aspetti principali che qui si intende mettere in evidenza: gli interessi pubblici, sotto un profilo qualitativo e quantitativo, che afferiscono al processo EOW (non confinati, come si anticipava, a tematiche di tutela ambientale) e il ruolo che le procedure amministrative svolgono nella cura e nella salvaguardia degli stessi. In relazione al primo profilo, è finanche banale osservare che il processo End of Waste persegue, prioritariamente, finalità di tutela dell’ambiente (la quale costituisce, ormai da decenni, un obiettivo che l‘ordinamento dell’Unione europea, gli Stati che della stessa sono membri e, in generale, gli ordinamenti nazionali più progrediti hanno codificato e affidato ad apparati di natura pubblica) anche solo per l’immediata considerazione che tramite detto processo si elimina un rifiuto dall’ambiente, recuperandolo, e si ottiene (rectius: riottiene) un prodotto. Implementando il processo EOW si procede quindi decisamente verso la piena realizzazione di quella economia circolare che costituisce obiettivo prioritario tanto per l’ordinamento interno quanto per quello dell’Unione europea. Oltre a quello squisitamente ambientale, tuttavia, altri e non meno rilevanti interessi, alcuni dei quali aventi una rilevante dimensione economica, vengono in rilievo in relazione a quel processo di recupero dei rifiuti che sfocia nell’End of Waste; su tutti, deve segnalarsi quello relativo alla certezza del diritto (cui si collega strettamente la certezza dei rapporti giuridico-economici) e quello - di pari rilievo - concernente la tutela dell’affidamento degli operatori che si occupano di attività di gestione dei rifiuti; interessi entrambi legati, in particolare, all’esigenza della definizione di un quadro di regole certe e chiare, che permetta agli operatori medesimi di poter effettuare (entro certi limiti) previsioni circa la “risposta” che potranno legittimamente attendersi dalle Amministrazioni in determinate situazioni e a fronte della presentazione di specifiche istanze (interesse strumentale a consentire la programmazione degli investimenti e, in generale, all’effettuazione di scelte strategiche di tipo economico). Detti interessi, che potremmo definire “secondari”, devono essere, dal legislatore prima ancora che dalle Autorità amministrative, ponderati e bilanciati rispetto a quello concernente la tutela dell’ambiente e - ove possibile - ugualmente costituiti oggetto di considerazione e tutela; in merito si anticipa che, pur non potendo ravvisarsi un vero e proprio rapporto di gerarchia tra l’interesse pubblico primario (l’ambiente) - così definito in quanto tutelato in via diretta e principale, a livello normativo prima ancora che amministrativo - e quello (secondario) alla certezza del diritto ed alla tutela dell’affidamento degli operatori economici, come sopra definiti e circoscritti, non può non constatarsi come  - in ambito di processi EOW - l’ordinamento italiano abbia previsto, e stia tutt’ora prevedendo, forme di tutela a gradi crescenti, che vanno implementandosi con il trascorrere del tempo. Non si ritiene di poter parlare di vera e propria gerarchia di interessi, si diceva, in quanto, come si chiarirà nel prosieguo del contributo, l’ordinamento italiano, nell’assetto giuridico/normativo che va definendosi, intende offrire tutela a tutti gli interessi coinvolti nel processo EOW, senza tralasciarne (e tantomeno sacrificarne) alcuno. Detta tutela si estrinseca tuttavia secondo modalità diverse (e in questo senso, e solo in questo senso, potrebbe eventualmente parlarsi di “gerarchia”), e procede per gradi e con differenti velocità, che variano a seconda dei singoli interessi considerati; lo schema può essere così reso ed esplicato (con uno sforzo di sintesi e semplificazione): tutelare l’interesse primario (“pienamente e subito”); considerare anche gli interessi secondari - evitando dunque di trascurarli, o “sacrificarli” all’interesse primario - ma mediante forme di tutela ad estensione progressiva (“pienamente, ma non subito”). Non che la tutela dell’ambiente (interesse primario) non sia destinata a sua volta a subire un’implementazione ed un rafforzamento nel prossimo futuro (per le ragioni che andranno a esplicitarsi nel prosieguo nonché per la considerazione che la piena affermazione - ed il pieno rispetto - della gerarchia dei rifiuti è obiettivo che non può che essere conseguito gradualmente); detta implementazione, tuttavia, a differenza di quanto accade per l’interesse relativo alla certezza dei rapporti, giuridici ed economici, e alla tutela dell’affidamento degli operatori, andrà ad innestarsi su un nucleo di tutele che già oggi appare particolarmente strutturato; la tutela dell’affidamento degli operatori, invece, pur non del tutto trascurata dal quadro giuridico – normativo vigente, appare tuttavia ancora ad uno stadio embrionale, necessitando di successivi interventi normativi per raggiungere un livello equiparabile a quello raggiunto dalla tutela dell’ambiente. Si delinea pertanto uno schema di tutela (di interessi) a più livelli e a più velocità, giustificate (queste ultime) dal diverso rango che detti interessi rivestono; l’uno, quello concernente il rispetto della gerarchia dei rifiuti e la tutela dell’ambiente, prioritario e non negoziabile; l’altro, pur a sua volta assai rilevante, già parzialmente tutelato, ma “in attesa” di interventi normativi che rafforzino detta tutela. Ciò si spiega, naturalmente, in ragione del fatto che, da un lato, non tutti gli interessi (pubblici o privati che siano) si collocano sul medesimo piano, in merito alla rilevanza – anche costituzionale – che un determinato ordinamento attribuisce loro; dall’altro che rispetto a singoli interessi - anche in ipotesi collocati al medesimo livello di un’ipotetica “scala di rilevanza” - l’ordinamento deve valutare le possibili forme e tecniche di tutela ed implementazione, ed effettuare un bilanciamento che determini il risultato complessivo più efficace ed efficiente. Così, in quest’ottica, è ben ipotizzabile che un ordinamento preveda forme di tutela (o di implementazione) “leggere” di un determinato interesse (anche accettando eventualmente che il medesimo possa subire lesioni, purché non significative) ove ciò sia funzionale a garantire una tutela (o un’implementazione) piena ed effettiva all’interesse che si pone quale contraltare del primo, e che in assenza di detta ponderazione potrebbe subire un pregiudizio ben più rilevante.  Tale ponderazione avviene, in un quadro fattuale e giuridico ordinario, a livello normativo, posto che è il legislatore a dover effettuare il bilanciamento, attribuendo giudizi di valore, e a mettere a punto le diverse tecniche di tutela (o implementazione) degli interessi che vengono in rilievo (salvo il lasciare, ma per espressa scelta del legislatore, ambiti di discrezionalità alle valutazioni dell’attività amministrativa). Nel caso che ci occupa, vale a dire quello del processo End of Waste, si verifica invece un fenomeno piuttosto particolare, rappresentato dal fatto che la ponderazione in parola - fra interesse primario e interessi secondari (pubblici e privati) - avviene in parte a livello normativo, e in parte in ambito amministrativo (procedimentale), senza che quest’ultimo livello di ponderazione (quello amministrativo) sia stato, come si dirà, espressamente previsto dal legislatore. Al fine di rendere conto delle ragioni di quanto sopra esposto, e dell’affermazione appena effettuata, si rende necessario un approfondimento sul ruolo che le procedure amministrative svolgono nell’ambito del processo EOW... (segue)