Il CAL tra sogno e realtà. Problemi attuali delle istituzioni di raccordo nel sistema regionale delle fonti

Il presente lavoro prende avvio dalla constatazione di come siano tuttora inattuati alcuni tra gli indirizzi più innovativi della riforma costituzionale del 2001 in materia di sistema delle fonti. Nel Titolo V revisionato la legge regionale è stata intesa non più come semplice espressione della volontà di un soggetto istituzionale isolato dagli altri soggetti territoriali, ma come il primo livello di formalizzazione normativa di una struttura territoriale paritaria in cui Regione ed Enti locali operano congiuntamente per dare efficace interpretazione alla molteplicità di istanze che si sviluppano a livello della società. La questione tocca il cuore del nostro ordinamento repubblicano: il pluralismo istituzionale e sociale, prescritto dalla Costituzione fin dal 1948, impone una cooperazione tra livelli di governo capace di garantire contemporaneamente l’unità dell’ordinamento giuridico e l’eliminazione di ogni chiusura particolaristica. Dal punto di vista del sistema delle fonti questo voleva dire abbandonare la risalente contrapposizione tra Regioni e Comuni per riuscire a costruire la legislazione regionale attraverso il previo confronto tra l’istituzione chiamata a legiferare, la Regione, e le istituzioni, Comuni e Province, protagoniste nella gestione delle funzioni amministrative. In questo senso emerge allora uno stretto collegamento tra l’art. 118 Cost. e la disposizione costituzionale che impone alle Regioni ordinarie di disciplinare nello Statuto «il Consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione tra la Regione e gli enti locali». L’obbligo della legislazione regionale di conformarsi a un’allocazione delle funzioni amministrative ispirata ai principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione trova nella presenza del CAL la propria necessaria garanzia istituzionale. 17 anni dopo l’entrata in vigore della revisione del Titolo V, però, i CAL vivono una condizione di marginalità che porta a interrogarsi sulle cause che rendono l’ordinamento italiano sostanzialmente restio ad assimilare il ruolo costituzionale di sedi istituzionali preposte a costruire le fonti legislative attraverso il dialogo tra più soggetti territoriali. Per comprendere la portata concreta del fenomeno si è ritenuto utile lo sviluppo di una ricerca dal basso. Innanzitutto si valuterà la struttura delle architetture normative della legislazione regionale sui CAL: si vedrà come previsioni legislative che non chiariscono gli obiettivi degli strumenti di raccordo e non assegnano ad essi un chiaro ruolo istituzionale non abbiano saputo esercitare una forte autorità sui rapporti politici che caratterizzano la relazione tra la Regione e gli Enti locali. Successivamente si analizzeranno i dati empirici di funzionamento dei CAL nelle Regioni ordinarie per fare emergere come, a fronte di un’attività che in alcuni casi è stata anche intensa, i CAL riescano comunque ad incidere solo in modo limitato sulla legislazione regionale e come pertanto non sia stata ancora assolta la loro missione costituzionale di essere l’organo che riesce a rendere l’attività legislativa della Regione la voce plurale delle autonomie. Si cercherà allora di aprire una prospettiva di interpretazione in cui è la mancata realizzazione della sussidiarietà come criterio di allocazione delle funzioni amministrative a determinare il malfunzionamento dei CAL e l’inattuazione degli indirizzi costituzionali sulla legislazione regionale. Il quadro così costruito renderà quindi l’immagine di un CAL necessariamente condizionato dalla sua contemporanea appartenenza al sogno di una struttura paritaria della Repubblica e alla realtà di un carattere ancora pienamente esecutivo della funzione amministrativa... (segue)