Consiglio di Stato, Sentenza n. 1123/2022, Sulla differenza tra autorizzazione e accreditamento alla luce della giurisprudenza costituzionale

Pres. Corradino, Est. Maiello – Casa di Cura Villa Serena S.r.l. (Avv.ti S. Di Pardo, K. Palladino) c. Regione Lazio (Avv. R. Barone)

Accreditamento – Diniego istanza per verifica negativa del fabbisogno di assistenza specialistica ambulatoriale – Censura di irragionevolezza per contrasto con l’autorizzazione all’esercizio per le medesime branche di attività previamente rilasciata – Va respinta – Verifica positiva di compatibilità delle prestazioni con il fabbisogno sanitario territoriale e con la programmazione regionale di settore in sede di autorizzazione – Non può ritenersi avvenuta.

Autorizzazione e accreditamento – Regime dei provvedimenti ex artt. 8-ter e 8-quater d.lgs. n. 502/1992 – Profonda diversità – Va affermata.

Autorizzazione e accreditamento – Differenze profonde - Tipo di requisiti da verificare (minimi vs ulteriori) - Tipo di fabbisogno di riferimento (fabbisogno di prestazioni sanitarie sul territorio e localizzazione vs fabbisogno di assistenza programmato per garantire i LEA) - Platea soggetti erogatori alla stregua del quale valutare il fabbisogno (tutte le strutture presenti vs solo strutture accreditate) – Va ribadita.

Autorizzazione e accreditamento – Autonomia dei procedimenti – Va ribadita

Nella pronuncia in epigrafe il ricorrente censurava il diniego opposto dalla Regione alla propria istanza di accreditamento sostenendone l’irragionevolezza, inter alia, per mancata considerazione della circostanza del possesso dell’autorizzazione all’esercizio per le medesime branche oggetto della richiesta di accreditamento, circostanza che, nella ricostruzione della ricorrente, avrebbe implicato l’avvenuta verifica, con esito positivo, di compatibilità delle prestazioni in questione con il fabbisogno sanitario territoriale e con la programmazione regionale di settore. Nel respingere la censura il Collegio si sofferma sulle profonde differenze che è possibile tracciare, alla stregua della disciplina di settore, tra i provvedimento di autorizzazione e di accreditamento delle strutture sanitarie ricorrendo ampiamente alle conclusioni raggiunte dalla più recente giurisprudenza costituzionale.

Quanto all’autorizzazione, premesso che “per la realizzazione di strutture sanitarie e sociosanitarie il Comune acquisisce (…) la verifica di compatibilità del progetto da parte della regione (…) effettuata in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale, anche al fine di meglio garantire l'accessibilità ai servizi e valorizzare le aree di insediamento prioritario di nuove strutture” (art. 8-ter, comma 3, d.lgs. n. 502/1992), occorre rilevare che, ai sensi dell’art. 8-ter, comma 4, del d.lgs. n. 502/1992, l’autorizzazione all’esercizio è subordinata alla verifica del “possesso dei requisiti minimi, strutturali, tecnologici e organizzativi stabiliti con atto di indirizzo e coordinamento (…)”. Quanto all’accreditamento istituzionale, ai sensi dell’art. 8-quater, comma 1, del d.lgs. n. 502/1992, il suddetto titolo, con valenza abilitativa/concessoria, “è rilasciato dalla regione alle strutture autorizzate, pubbliche o private ed ai professionisti che ne facciano richiesta (…) subordinatamente alla loro rispondenza ai requisiti ulteriori di qualificazione, alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale e alla verifica positiva dell'attività svolta e dei risultati raggiunti. Al fine di individuare i criteri per la verifica della funzionalità rispetto alla programmazione nazionale e regionale, la regione definisce il fabbisogno di assistenza secondo le funzioni sanitarie individuate dal Piano sanitario regionale per garantire i livelli essenziali ed uniformi di assistenza, nonché gli eventuali livelli integrativi locali e le esigenze connesse all'assistenza integrativa di cui all’articolo 9”.

Con il conforto delle pronunce di recente rese in subiecta materia dalla Corte Costituzionale (cfr. decisioni del 9 febbraio - 12 marzo 2021, n. 36 e del 22 settembre - 15 ottobre 2021, n. 195), il Collegio sintetizza i fondamentali principi che governano la materia in argomento incentrata su un regime differenziato tra autorizzazione e accreditamento:

- quanto all’“autorizzazione”, articolata sul duplice versante della realizzazione della struttura e dell’esercizio dell’attività sanitaria, è subordinata alla verifica, da parte della Regione interessata, della realizzabilità della struttura in relazione alla localizzazione territoriale, tenuto conto del fabbisogno complessivo di assistenza che considera anche le prestazioni extra livelli essenziali di assistenza (sentenza n. 7 del 2021), e al possesso dei requisiti minimi di tipo strutturale, tecnologico e organizzativo e qualità per poter effettuare prestazioni sanitarie;

- l’accreditamento, con il quale alla struttura pubblica o privata già autorizzata è concesso lo status di soggetto erogatore di prestazioni sanitarie nell’ambito e per conto del servizio sanitario nazionale, richiede, invece, “requisiti ulteriori” (rispetto a quelli necessari all’autorizzazione) e l’accettazione del sistema di pagamento a prestazione, ai sensi dell’art. 8-quater del d.lgs. n. 502 del 1992» (sentenza n. 292 del 2012, punto 4 del Considerato in diritto);

- la differenza che intercorre tra l’autorizzazione e l’accreditamento delle strutture sanitarie e socio-sanitarie, in base al sistema delineato dagli artt. 8-bis, 8-ter e 8-quater del d.lgs. n. 502 del 1992, per come ricostruito nel vissuto della giurisprudenza di settore, mostra che per la prima i profili rilevanti «sono quelli inerenti il fabbisogno complessivo di prestazioni sanitarie nel territorio e in particolare quelli concernenti la localizzazione delle strutture già presenti», così da garantire la corretta distribuzione sul territorio «in modo che siano adeguatamente servite tutte le zone, anche quelle a bassa redditività, che in mancanza di tale strumento non sarebbero coperte» (Consiglio di Stato, sezione terza, sentenza 7 marzo 2019, n. 1589). Ai fini dell’accreditamento rileva invece il fabbisogno di assistenza programmato per garantire l’erogazione dei livelli essenziali di assistenza (LEA) e prevede il coinvolgimento, in base all’art. 8-bis, comma 1, del d.lgs. n. 502 del 1992, solo “dei presidi direttamente gestiti dalle aziende unità sanitarie locali, delle aziende ospedaliere, delle aziende universitarie e degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, nonché di soggetti accreditati ai sensi dell’articolo 8-quater, nel rispetto degli accordi contrattuali di cui all’articolo 8-quinquies”, senza quindi considerare le strutture private non accreditate» (sentenza n. 7 del 2021, punto 4.4. del Considerato in diritto);

I due procedimenti – di autorizzazione e di accreditamento – sono, in base ai richiamati principi fondamentali della legge statale, tra di loro autonomi, essendo ciascuno finalizzato alla valutazione di indici di fabbisogno diversi e non sovrapponibili.

F.A.B.