Corte di Giustizia, Sentenza del 14/03/2024, Sulla consultazione di un gruppo di esperti nominati ad hoc nella procedura di riesame delle domande di autorizzazione all’immissione in commercio condizionata di medicinali ad uso umano

P. Debrégeas et associés Pharma SAS (D & A Pharma) (avv.ti V. Durget, E. Gouesse, N. Viguiè) v. Commissione europea e Agenzia europea per i medicinali (EMA)

Immissione in commercio condizionata di un medicinale ad uso umano – Autorizzazione - Rifiuto della Commissione europea – Indipendenza degli esperti nominati ad hoc dal Comitato per i medicinali per uso umano (CHMP) – Parere dell’EMA adottato senza consultazione del gruppo consultivo scientifico Psichiatria – Illegittimo.

Nella sentenza commentata la Corte di Giustizia dell’Unione europea affronta il tema della violazione della procedura autorizzatoria di immissione in commercio condizionata di un medicinale ad uso umano, sia per erronea consultazione di un gruppo di esperti ad hoc, sia per mancanza di imparzialità degli esperti stessi.

Il caso di specie muoveva da un ricorso al Tribunale dell’Unione europea promosso dall’impresa farmaceutica Pharma SAS (D & A Pharma) contro la Commissione europea e l’Agenzia europea dei medicinali (EMA) per l’annullamento del provvedimento con cui la Commissione europea aveva respinto la domanda di autorizzazione all’immissione in commercio condizionata del farmaco Hopveus impiegato per il contrasto della dipendenza dall’alcol.

Va ricordato che un’autorizzazione all’immissione in commercio condizionata di medicinali ad uso umano viene adotta dalla Commissione tenendo conto degli orientamenti dell’EMA relativi agli aspetti scientifici (art. 11, Regolamento CE n. 507/2006). Le autorizzazioni condizionate possono essere richieste «malgrado non siano stati forniti dati clinici completi in merito alla sicurezza e all’efficacia del medicinale» qualora «siano rispettate tutte le seguenti condizioni: a) il rapporto rischio/beneficio del medicinale […] risulta positivo; b) è probabile che il richiedente possa in seguito fornire dati clinici completi; c) il medicinale risponde ad esigenze mediche insoddisfatte; d) i benefici per la salute pubblica derivanti dalla disponibilità immediata sul mercato del medicinale in questione superano il rischio inerente al fatto che occorrano ancora dati supplementari (art. 4, Regolamento CE n. 507/2006). Tali autorizzazioni possono essere rilasciate per «1) medicinali destinati al trattamento, alla prevenzione o alla diagnosi di malattie gravemente invalidanti o potenzialmente letali; 2) medicinali da utilizzare in situazioni di emergenza in risposta a minacce per la salute pubblica, debitamente riconosciute dall’Organizzazione mondiale della sanità […]; 3) medicinali designati come medicinali orfani» (art. 2, Regolamento CE n. 507/2006); Con le autorizzazioni condizionate sono, ad esempio, immessi in commercio farmaci oncologici innovativi e vaccini.

Nel caso di specie, a seguito della richiesta presentata dall’impresa farmaceutica di riesame di un primo parere negativo formulato dal Comitato per i medicinali per uso umano (CHMP) (facente capo all’EMA), la Commissione aveva rifiutato la domanda di autorizzazione sulla base del parere dell’EMA adottato con la consultazione di un gruppo di esperti ad hoc nominato dal CHMP.

L’impresa farmaceutica proponeva ricorso al Tribunale contro la Commissione e l’EMA adducendo in primo luogo un vizio nella procedura seguita dal CHMP nell’aver convocato per il riesame della domanda autorizzatoria un gruppo di esperti ad hoc invece di consultare il Gruppo consultivo scientifico (GCS) Psichiatria. Sul punto occorre sottolineare che la possibilità di tale consultazione è prevista dalle Linee guida sulla procedura di riesame dei pareri del CHMP, adottate dall’EMA il 12 febbraio 2009, tuttavia è ivi precisato che solo «in un settore terapeutico per il quale non è stato istituito alcun GCS verrà richiesto il parere di esperti aggiuntivi disponibili sotto forma di consultazioni di un gruppo di esperti ad hoc» (punto 6.1).

In secondo luogo, la ricorrente lamentava la mancanza di imparzialità di due membri del gruppo di esperti ad hoc. Nel richiamare il contesto normativo di riferimento la Corte evidenzia che le Linee di condotta per la gestione degli interessi concorrenti dei membri dei comitati scientifici e degli esperti, adottate dall’EMA il 15 dicembre 2022, prevedono si debba «garantire che i membri di comitati scientifici e gli esperti che partecipano alle attività dell’EMA non abbiano nell’industria farmaceutica interessi che possano infirmare la loro imparzialità», tenendo conto del necessario bilanciamento con «l’esigenza di assicurare le migliori competenze scientifiche (specialistiche) per la valutazione e la sorveglianza dei medicinali» (punto 4.1).

Nel sostenere la mancanza di imparzialità di due membri del gruppo di esperti ad hoc, la ricorrente chiedeva al Tribunale che con l’annullamento del provvedimento di rifiuto della domanda autorizzatoria fosse anche convocato il GCS Psichiatria «nella composizione in cui si trovava alla data della domanda di riesame»: il Tribunale adito respingeva il ricorso considerando infondati i suddetti motivi.

La ricorrente impugnava la pronuncia del Tribunale innanzi alla Corte di Giustizia adducendo due motivi: 1) errore di diritto nel dichiarare infondato il motivo della illegittimità della decisione del CHMP di non convocare il GCS Psichiatria; 2) errore di diritto e di qualificazione giuridica dei fatti commessi dal Tribunale nell’aver dichiarato – esaminando il requisito di imparzialità oggettiva – che i due esperti «non si trovavano in una situazione di conflitto di interessi».

Riguardo al primo motivo la ricorrente sosteneva che il Tribunale «avrebbe dovuto esaminare se i legami esistenti fra tali esperti e l’industria farmaceutica fossero tali da suscitare un dubbio oggettivamente giustificato quanto alla loro imparzialità», in violazione del diritto a una buona amministrazione (art. 41 della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione europea). Con riferimento al secondo motivo la ricorrente riteneva che «il Tribunale avrebbe effettuato un’interpretazione erronea della nozione di “prodotto rivale”», con la quale si intende un «medicinale rivolto ad una popolazione di pazienti simili aventi lo stesso obiettivo clinico (vale a dire, trattare, prevenire o diagnosticare una patologia specifica) e che costituisce una potenziale concorrenza commerciale» (punto 3. 2. 2. delle Linee di condotta). Si contestava, in particolare, che uno degli esperti si trovasse in una posizione di conflitto di interessi determinata dalla sua qualità di ricercatore principale rispetto a un prodotto per il trattamento della dipendenza dall’alcol (AD04) oggetto di esame dell’Ema. Secondo la ricorrente tale prodotto avrebbe dovuto essere considerato un “prodotto rivale” dell’Hopveus «a causa dell’identità dell’obiettivo clinico e della somiglianza».

Tali argomenti non erano stati accolti dal Tribunale ritenendo che al momento della riunione del gruppo di esperti ad hoc non era ancora stata presentata domanda di autorizzazione per l’AD04 (presunto “prodotto rivale”) e che i due prodotti non erano rivali in quanto l’AD04 interesserebbe pazienti che vogliono solo limitare il loro consumo di alcool. 

Nell’argomentare la sua decisione la Corte ritiene anzitutto che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto nell’aver «omesso di esaminare se tali prodotti potessero entrare in concorrenza l’uno con l’altro alla luce di tutti gli elementi pertinenti a tal fine». In secondo luogo, ritiene che la sentenza impugnata sia inficiata da un errore di diritto poiché «l’interpretazione della politica relativa agli interessi concorrenti operata dal Tribunale è incompatibile con il principio di imparzialità oggettiva, quale esso deriva dall’articolo 41, paragrafo 1, della Carta [dei Diritti fondamentali dell’Unione europea]». La Corte sottolinea che «[…] un diniego di AIC per il prodotto rivale oggetto del riesame può presentare un interesse commerciale notevole per l’impresa su incentivo e/o sponsorizzazione della quale detto esperto eserciti la sua attività di ricercatore principale. La partecipazione di quest’ultimo al gruppo di esperti consultato dal CHMP nell’ambito di tale riesame farebbe sorgere un legittimo dubbio quanto all’esistenza di un eventuale pregiudizio». La Corte ritiene perciò fondata la seconda parte del secondo motivo di ricorso sull’errore di qualificazione giuridica dei fatti commessi dal Tribunale, nell’aver dichiarato – esaminando il requisito di imparzialità oggettiva – che i due esperti «non si trovavano in una situazione di conflitto di interessi». Il Tribunale avrebbe mancato di effettuare una valutazione globale della concorrenza commerciale tra l’AD04 e l’Hopveus in quanto ha «omesso di esaminare se tali prodotti potessero entrare in concorrenza l’uno con l’altro alla luce di tutti gli elementi pertinenti a tal fine». Sul punto la Corte evidenzia che «è proprio la mera differenza di intensità nella portata dell’azione terapeutica tra due prodotti a trattare la stessa patologia ad essere idonea a incitare taluni pazienti, affetti da tale patologia, a sostituire, nell’ambito del loro trattamento, uno di tali prodotti con l’altro in funzione dell’evoluzione dei loro sintomi o delle considerazioni di opportunità terapeutica e di efficacia provenienti dai loro medici prescriventi».

Con riferimento poi alla correttezza della consultazione del gruppo di esperti ad hoc, la Corte evidenzia che il regolamento istitutivo dell’EMA (Reg. n. 726/2004) affida al CHMP «il compito di formulare il parere dell'agenzia su qualsiasi problema di ammissibilità dei fascicoli presentati secondo la procedura centralizzata, di rilascio, modificazione, sospensione o revoca di un’autorizzazione all'immissione in commercio di un medicinale per uso umano, secondo le disposizioni del presente titolo, nonché di farmacovigilanza» (art. 5). Tali comitati hanno «la facoltà di istituire gruppi di lavoro permanenti e temporanei» (art. 56) e, nel caso in cui venga presentata domanda di riesame di un parere, «il richiedente può chiedere che il comitato consulti un gruppo consultivo scientifico» (art. 62). Sebbene il regolamento non preveda che il CHMP abbia alcun obbligo di accogliere la domanda di consultazione del GCS, tuttavia, le Linee guida sulla procedura di riesame dei pareri del CHMP, adottate dall’EMA il 12 Febbraio 2009, limiterebbero il potere discrezionale del CHMP, prevedendo: che qualora sia formulata domanda di riesame questo consulti «il GCS sistematicamente»; che sia investito il GCS istituito nel settore terapeutico in cui rientra il prodotto di cui trattasi; che, solo ove in quel settore non sia istituito alcun gruppo consultivo, allora possa essere convocato un gruppo di esperti (punto 6. 1). La Corte ritiene perciò che il CHMP abbia ecceduto manifestamente i limiti al potere discrezionale che l’EMA stessa si è imposta nelle Linee guida sulla procedura di riesame dei pareri del CHMP, adottate dall’EMA il 12 Febbraio 2009. E poiché né la Commissione, né l’EMA hanno messo in discussione che – secondo la classificazione dell’OMS – «la lotta contro la dipendenza da alcol rientri nel settore terapeutico della psichiatria [ne] consegue che il CHMP non poteva rifiutare alla ricorrente la consultazione del GCS Psichiatria»: trattasi – ad avviso della Corte – di «un vizio che inficia la procedura di adozione del parere dell’EMA».

Considerando che la violazione di norme procedurali – che ha portato all’adozione di un atto lesivo – costituisce una violazione delle forme sostanziali (art. 263, secondo comma, TFUE), la Corte si pronuncia sul ricorso dichiarando fondato il primo motivo attinente all’errata consultazione di un gruppo nominato ad hoc e annulla la decisione della Commissione «senza che sia necessario esaminare gli altri motivi di ricorso». La decisione del Tribunale è così annullata, salvo nella parte in cui aveva dichiarato irricevibile il ricorso diretto contro l’EMA, infatti, sebbene nell’adozione della sua decisione la Commissione si avvalga del parere dell’EMA, il rifiuto di una domanda di autorizzazione all’immissione in commercio condizionata (come quella oggetto della controversia) non è adottato da quest’ultima, ma dalla Commissione.

È di interesse segnalare che, a distanza di pochi giorni dalla pronuncia qui commentata, una Risoluzione legislativa del Parlamento europeo del 10 aprile 2024 – nel ritenere «necessario sostituire il regolamento (CE) n. 726/2004 […] con un regolamento nuovo» – ha affermato che l’EMA dovrebbe stabilire «norme rigorose in materia di prevenzione dei conflitti di interesse. La dichiarazione di interessi finanziari o di altro tipo, diretti o indiretti, nell'industria farmaceutica o in altri settori medici, che potrebbero compromettere l'imparzialità dei membri nominati, dovrebbe essere parte integrante del processo di selezione e, successivamente, dovrebbe essere messa a disposizione del pubblico». Dalla Risoluzione emerge, più in generale, la consapevolezza delle criticità del sistema autorizzatorio europeo e della necessità di individuare nuove strategie per garantire l’accessibilità dei farmaci nell’Unione europea.

A. C.