Consiglio di Stato, Sentenza n. 7089/2024, L’inclusione scolastica in favore dei minori disabili incontra il limite delle risorse economiche disponibili del Comune

Pres. N. D'Angelo, Presidente – Cons. Est. A. R. Cerroni – Omissis (avv.ti E.Nesi e F.Montalti) – Comune Omissis (avv. L. Biagini)

Piano Educativo Individualizzato – Diritto all’inclusione scolastica – Contenuto non vincolante del Piano Educativo Individualizzato – Attuazione - Margine di discrezionalità dell’amministrazione comunale – Sussiste - Bilanciamento con altri interessi e contemperamento con le risorse disponibili – Necessario

Con la sentenza n. 7089/2024, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso avanzato dai genitori di un minore con disabilità in merito alla riduzione delle ore settimanali, a fronte delle tredici richieste, per l’assistenza all’autonomia e alla comunicazione da parte del Comune nei confronti del proprio figlio.

In primo grado il Tar aveva respinto il gravame ritenendo che non sussiste in capo all’alunno disabile un diritto incondizionato al mantenimento delle ore settimanali di assistenza scolastica, riconosciute per l’anno precedente, ma piuttosto veniva messo in luce l’interesse legittimo pretensivo comparabile  con i principi di buona amministrazione e sostenibilità economica.

Il Consiglio di Stato ha confermato le statuizioni del primo grado, ritenendo le doglianze sollevate nel ricorso infondate.

A tal proposito, il Consiglio dopo aver analizzato i lineamenti della disciplina, iniziando dal diritto internazionale pattizio e dalle disposizioni della Convenzione ONU sulle persone con disabilità, in tema di incomprimibilità del diritto all’inclusione scolastica delle persone con disabilità anche rispetto alle ore di assistenza all’autonomia e alla comunicazione, si soffermava sulla cornice normativa nazionale.

La disciplina nazionale è volta ad assicurare l’effettività del diritto all’istruzione e all’educazione dei minori affetti da disabilità tracciando delle precise direttrici normative sulla loro integrazione scolastica ispirate alla distinzione tra funzioni scolastiche proprie, demandate alle attività di sostegno di esclusiva pertinenza delle istituzioni scolastiche mediante l’assegnazione di docenti specializzati, e attività di assistenza per l’autonomia e la comunicazione personale, incombenti invece sugli enti locali (v. art. 13, co. 3 legge n. 104/1992), nel quadro di una programmazione coordinata dei diversi servizi che trova il suo precipitato in appositi accordi di programma tra enti locali, organi scolastici e unità sanitarie locali (v. art. 13, co. 1 l. n. 104/1992).

Sul tema, viene in rilievo il corpus normativo recato dal decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 66 recante appunto un organico insieme di norme per la promozione dell'inclusione scolastica degli studenti con disabilità anche alla luce delle previsioni della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità: all’art. 3 del decreto trova ulteriore conferma l’impianto dicotomico tra le attribuzioni dello Stato, esercitate per il tramite dell’amministrazione scolastica (e che includono appunto la funzione del sostegno didattico, v. art. 3, co. 2 lett. a)) e quelle degli enti locali che “provvedono ad assicurare, nei limiti delle risorse disponibili […] gli interventi necessari per garantire l'assistenza di loro competenza...”

Tra gli strumenti e gli istituti cui l’ordinamento prevede allo scopo di favorire la massima realizzazione dell’inclusione scolastica dei minori disabili, vi è il Piano educativo individualizzato (P.E.I).

Il P.E.I. viene elaborato e approvato dal Gruppo di lavoro operativo per l’inclusione, composto dai docenti di classe insieme ai genitori dell’alunno con disabilità nonché con le figure professionali specifiche, interne ed esterne all’istituzione scolastica che interagiscono con la classe o con il minore, nonché con il necessario supporto dell’unità di valutazione multidisciplinare.

Una volta predisposto il PEI, si attiva la fase di individuazione e assegnazione delle misure di sostegno che, sono individuate dal dirigente scolastico che, rispettivamente, invia all’ufficio scolastico regionale la richiesta complessiva dei posti di sostegno (art. 10, co. 1 d.lgs. 66/2017) di tal ché l’USR possa assegnare le risorse nell’ambito di quelle dell’organico dell’autonomia per i posti di sostegno, e parallelamente in tempo utile per l’ordinario avvio dell’anno scolastico, trasmette, sulla base dei PEI, la richiesta complessiva delle misure di sostegno ulteriori rispetto a quelle didattiche agli enti preposti, i quali, relativamente all’assegnazione di dette misure, attribuiscono le risorse complessive secondo le modalità attuative e gli standard qualitativi previsti nell’apposito accordo concluso in sede di Conferenza unificata (art. 10, co. 3 d.lgs. 66/2017).

Tale specifico accordo disciplina l’istituzione dei tavoli di lavoro tecnici “con l’obiettivo di valutare e quantificare gli interventi per l’integrazione degli alunni in situazione di handicap. Del Tavolo Tecnico fanno parte: -un rappresentante del Comune di residenza degli alunni in situazione di handicap, con funzioni di Presidente può essere prevista la presenza di un segretario, dipendente comunale, individuato dal Presidente; – il coordinatore A.U.S.L. e, laddove necessario, gli specialisti che hanno in cura i singoli alunni; – il Dirigente Scolastico interessato”.

Il Collegio chiarisce che “non pare predicabile in alcun modo il carattere vincolante del P.E.I. in punto di determinazione delle misure di assistenza scolastica, per l’assorbente considerazione che il Piano educativo individualizzato si limita a formulare motivate proposte e non già determinazioni conclusive” e che “residua in capo all’Amministrazione comunale un irriducibile margine di apprezzamento discrezionale da esercitarsi con prudente equilibrio a mente del rango fondamentale dei diritti sottesi alle misure di inclusione scolastica: le concrete modalità di conformazione della prestazione risentono, da un lato, del limite complessivo delle risorse disponibili (beninteso, limite operante rispetto all’insieme complessivo delle misure richieste) e, dall’altro, delle specifiche modalità attuative nonché degli standard qualitativi previsti dal menzionato Accordo in sede di Conferenza unificata”.

Ne consegue che l’Amministrazione comunale, una volta interessata dal dirigente scolastico circa le proposte di misure per l’assistenza scolastica cristallizzate nel PEI, provvede, “nel limite delle risorse disponibili”, all’attribuzione delle risorse complessive secondo le modalità attuative e gli standard qualitativi previsti nell’accordo di cui all’articolo 3, comma 5-bis senza che possa affermarsi la natura irrimediabilmente vincolante del PEI (che veicola, come visto, solo “la proposta delle risorse professionali da destinare all’assistenza, all’autonomia e alla comunicazione”) .

Pertanto, il Consiglio di Stato conclude ritenendo legittimo il provvedimento del Comune che ha assegnato all’alunno minore con disabilità un numero inferiore di ore di assistenza scolastica rispetto a quelle indicate nel Piano educativo individualizzato, non essendo vincolante per l’amministrazione comunale, che invece, è chiamata a bilanciare gli interessi in gioco, nel rispetto delle risorse disponibili.