Revisione costituzionale e partecipazione popolare: uno sguardo comparato

Una riflessione sulla presenza e sul ruolo della partecipazione popolare alla modifica della Costituzione nel diritto comparato richiede preliminarmente una delimitazione del campo di indagine, che abbia riguardo sia agli istituti oggetto di valutazione che alla cornice “geografica” di riferimento. Sotto il primo aspetto, la presente analisi inquadrerà il tema della partecipazione nell’ambito della revisione costituzionale, cioè del procedimento diretto ad introdurre variazioni formali, generali e definitive al testo costituzionale. Pertanto, non rileveranno né altre tipologie di modifiche formali, quali la sospensione o la rottura, né i c.d. mutamenti informali, come sono quelli che derivano dalla interpretazione delle Corti costituzionali ovvero dall’operare di consuetudini o convenzioni costituzionali. Le Costituzioni scritte, rigide e garantite, adottate dagli stati democratici di derivazione liberale affidano all’organo rappresentativo la funzione di revisione secondo procedimenti aggravati, sebbene variamente congegnati nei singoli ordinamenti, ma fermo restando il nucleo essenziale della Costituzione (c.d. supercostituzione). Ben nota è infatti la teoria della riconduzione della attività di revisione ai poteri costituiti, e dunque previsti, disciplinati e limitati dalla Costituzione, la quale, invece, è frutto del potere costituente, originario, irripetibile ed esauritosi con l’adozione della stessa legge fondamentale. In questa prospettiva, una qualche confusione potrebbe originarsi dalla scelta di taluni ordinamenti – come sarà indicato più avanti – di assumere il medesimo procedimento sia per modificare la Costituzione vigente che per approvare un nuovo testo costituzionale, ovvero dal fatto che molte transizioni costituzionali realizzatesi in Europa, specialmente dopo il 1989, hanno formalmente seguito l’iter della revisione, al fine di sovvertire le istituzioni e le regole di governo preesistenti. Sotto il secondo profilo, si intende rivolgere l’attenzione alle Costituzioni degli stati membri del Consiglio d’Europa, nei confronti dei quali la Commissione per la democrazia attraverso il diritto (c.d. Commissione di Venezia) – organismo consultivo, istituito presso la citata organizzazione internazionale – si è rivolta in passato, e continua a rivolgersi ancora oggi, con le sue opinions, soprattutto per sottolineare l’opportunità di un giusto equilibrio tra rigidità e flessibilità, oltre che per raccomandare l’adozione di procedure di revisione trasparenti, inclusive e aperte alla partecipazione, accanto alle forze politiche e alle istituzioni, di associazioni di cittadini, organizzazioni non governative, organismi rappresentativi di categorie professionali e lavorative. In che modo e con quali strumenti può esprimersi la partecipazione popolare ai procedimenti di revisione costituzionale? Nel presente contributo, si terranno principalmente in considerazione i meccanismi di coinvolgimento del corpo elettorale che trovano formale disciplina nei testi delle Costituzioni, anche se sarà utile ampliare l’orizzonte ad alcune esperienze partecipative recenti e non codificate nella legge fondamentale, in quanto emblematiche di tendenze evolutive connesse alla diffusione delle tecnologie informatiche. L’analisi e la classificazione dei procedimenti di revisione, in base alla disciplina delle modalità di intervento dei cittadini e della società civile, consentiranno di svolgere alcune riflessioni sulla effettività pratica degli istituti partecipativi e sul grado di democraticità degli ordinamenti considerati, oltre che sul livello di rigidità, più o meno intenso, delle Costituzioni vigenti... (segue)