Ufficio elettorale centrale nazionale, Sentenza n. 6931/2020, Riduzione dei livelli massimi di finanziamento per il 2018 delle strutture private accreditate per l’acquisto di prestazioni sanitarie di assistenza specialistica ambulatoriale nella Regione Calabria

Riduzione dei livelli massimi di finanziamento per il 2018 delle strutture private accreditate per l’acquisto di prestazioni sanitarie di assistenza specialistica ambulatoriale nella Regione Calabria

Consiglio di Stato, sez. III, 11 novembre 2020, nn. 6931, 6933 e 6936

Pr. F. Frattini, Rel. Est. P. Puliatti – Anisap Calabria ed altri (Avv.ti Gianluca Rubino e Sergio Santoro), Istituto Clinico Prof. R. De Blasi S.r.l. ed altri (Avv. Natale Carbone), BSM Diagnostica-Rete di Imprese ed altri (Avv.ti Marcello Giuseppe Feola e Valeriano Greco) c. Regione Calabria e Commissario ad acta piano di rientro dai disavanzi sanitari della Regione Calabria pro tempore (Avvocatura dello Stato)

Riduzione dei livelli massimi di finanziamento – strutture private accreditate – prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale – adeguata soddisfazione livelli LEA – Commissario ad acta – Regione Calabria – illegittimità

L’oggetto della controversia promossa da decine di laboratori accreditati con il SSN per prestazioni di specialistica ambulatoriale e da alcuni cittadini calabresi (divisi in tre ricorsi avverso i medesimi provvedimenti) ha ad oggetto la riduzione, da parte del Commissario ad acta della Regione Calabria, delle risorse destinate per il 2018 all’acquisto da privati delle prestazioni specialistiche ambulatoriali operata con D.C.A. n. 172 del 10 ottobre 2018. Tale provvedimento ha fissato in € 60.918.681,67 (al netto da ticket) il livello massimo di finanziamento per l’annualità 2018 da corrispondere alle strutture private accreditate per l’acquisto di prestazioni sanitarie di assistenza specialistica ambulatoriale, compresi gli Accorpamenti di Prestazioni Ambulatoriali (A.P.A.) e i Pacchetti Ambulatoriali Complessi (P.A.C.).

Tale riduzione trova giustificazione, da parte del Commissario, in un presunto incremento della produttività delle strutture pubbliche, nella misura ipotizzata del 20%, che dovrebbe “compensare” detta riduzione.

Gli appellanti lamentano che a supporto di tale ipotesi programmatoria non siano stati addotti dati corretti e concrete azioni in atto, e che l’intera previsione non consenta di soddisfare una adeguata offerta sanitaria, nel rispetto degli standard minimi di qualità di prestazioni specialistiche ambulatoriali per abitante individuati dal D.C.A. n. 32/2017 (12 prestazioni standard/abitante, a fronte di un valore nazionale medio di 16,75).

Nell’accogliere gli appelli, il Consiglio di Stato osserva preliminarmente che il potere discrezionale di programmazione inerente alla determinazione dei tetti di spesa, pur nella emergenza dell’attuazione dei piani di rientro, deve svolgersi contemperando la necessità del contenimento della spesa pubblica con l’offerta al cittadino di prestazioni sanitarie adeguate, nonché, per quanto possibile, con le aspettative legittime degli operatori privati accreditati che ispirano le proprie scelte ad una logica imprenditoriale, in vista dell’obiettivo prioritario che i provvedimenti programmatori offrano adeguata soddisfazione ai fabbisogni LEA e comportino la migliore organizzazione del servizio sanitario pubblico.

Ciò promesso, il Collegio rileva che i dati su cui si è fondata la programmazione, posti a base del D.C.A. 172/2018, sembrano incoerenti con quelli offerti dagli appellanti, tratti dalle schede SOGEI e dagli atti delle Aziende reggine, oggetto di accesso, e messi in evidenza dalla relazione tecnica di parte, ma che le reiterate richieste istruttorie in merito avanzate dal Collegio sono rimaste inevase dall’Amministrazione. 

Di conseguenza, ai sensi dell’art. 64 c.p.a., la valutazione del comportamento inerte tenuto dall’Amministrazione, a fronte di un ordine istruttorio reiterato, comporta che deve farsi esclusivo riferimento ai dati forniti dagli appellanti e dunque ritenersi non dimostrata la coerenza e logicità della motivazione in ordine a quell’incremento della produttività delle strutture pubbliche posto a fondamento della riduzione delle risorse destinate per il 2018, rispetto agli anni precedenti, all’acquisto da privati delle prestazioni specialistiche ambulatoriali, con conseguente compromissione del raggiungimento dei LEA nella Regione.

In particolare, i dati SOGEI evidenziano un volume di prestazioni ambulatoriali private notevolmente superiore a quello assicurato dalle aziende pubbliche. In tale quadro, a rendere inattendibili le stime del Commissario ad acta militano anche le criticità organizzative delle strutture pubbliche regionali, che non garantirebbero un realistico incremento della produttività del settore pubblico non consentendo di assicurare l’erogazione dei livelli essenziali di assistenza in termini di quantità e qualità, e che comporterebbero un peggioramento nell’efficienza del sistema sanitario regionale calabrese, già al di sotto dello standard individuato in sede di programmazione regionale ed inferiore alla media nazionale.

Inoltre, per effetto dell’illegittima inclusione nel tetto di spesa delle prestazioni A.P.A. e P.A.C., in passato finanziate nell’ambito delle prestazioni ospedaliere, rimane penalizzato il settore delle prestazioni di specialistica ambulatoriale, con illegittimo vantaggio per le strutture che erogano prestazioni ospedaliere, i cui budget sono indirettamente così aumentati (sentenza n. 6936).

Da un lato, infatti, alla razionalizzazione della rete assistenziale ospedaliera, in linea con gli indirizzi nazionali, consegue la promozione del processo di deospedalizzazione, ossia del passaggio dal ricovero ordinario al ricovero diurno e dal ricovero diurno all’assistenza in regime ambulatoriale, e dunque appare coerente e giustificata la previsione di definizione dei livelli massimi di finanziamento delle prestazioni ambulatoriali tenendo conto anche degli accorpamenti con A.P.A. e P.A.C., prestazioni di chirurgia specialistica ambulatoriale semplice o complessa.

Dall’altro, tuttavia, appare, altrettanto logico e coerente che nel fissare i limiti di finanziamento per ciascun settore assistenziale coinvolto dalla manovra di razionalizzazione, quello ospedaliero e quello della specialistica ambulatoriale, si tenga adeguatamente conto della spesa necessaria all’acquisto delle prestazioni A.P.A. e P.A.C., ovvero della quota di finanziamento inserita precedentemente all’interno del budget destinato all’acquisto di prestazioni di ospedalizzazione e ora attratta nell’area del finanziamento delle prestazioni ambulatoriali, pur con l’inevitabile risparmio di spesa che deriva dalla “deospedalizzazione”.

G.B.