Foreign terrorist fighters: una nozione ai confini del diritto internazionale

Con legge 17 aprile 2015 n. 43, il Parlamento ha convertito il decreto-legge in materia di contrasto al terrorismo che il Consiglio dei ministri aveva adottato nel mese di febbraio. Si tratta un passaggio di rilievo: rappresenta, a livello nazionale, la risposta immediata agli attacchi terroristici verificatisi a Parigi agli inizi dell’anno, nel corso dei quali avevano perso la vita 17 persone. Tuttavia, le misure adottate – sia l’introduzione di nuove figure di reato sia taluni strumenti preventivi – rispondono soprattutto all’esigenza di non differire ulteriormente l’attuazione nel nostro Paese degli obblighi derivanti dalla risoluzione 2178 (2014), con la quale il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite ha inteso affrontare il dilagare del fenomeno dei foreign fighters. Va subito rilevato che la decisione del Consiglio qualifica ulteriormente i combattenti stranieri come ‘terroristi’, caratterizzazione non priva di conseguenze problematiche, soprattutto rispetto al coordinamento delle misure là contenute con le norme del diritto internazionale umanitario. Occorre a tale riguardo sottolineare che la ris. 2178 deve essere inserita nel contesto delineato in particolare dalle ris. 2170 (2014) e 2199 (2015), le quali contengono una serie di misure finalizzate primariamente a prosciugare le fonti di finanziamento dello Stato islamico in Iraq e nel Levante (ISIL), che ha assunto il controllo ampi territori in Siria e in Iraq. La legge 43/2015 si allinea ad analoghe misure adottate da altri Paesi europei. A tal proposito, occorre evidenziare che la decisione del Consiglio di sicurezza ha creato forti aspettative rispetto al ruolo che l’Unione europea è chiamata a svolgere nel sostegno agli sforzi degli Stati membri, nell’armonizzazione delle misure, nello scambio di informazioni e nella lotta all’estremismo e alla radicalizzazione. Nelle due sessioni del Consiglio ‘Giustizia e affari interni’, tenutesi nell’ottobre e nel dicembre 2014, durante il semestre di presidenza italiana, i ministri della giustizia e degli affari interni dei 28 membri avevano sottolineato l’urgenza di compiere progressi in alcuni ambiti: sul versante preventivo, l’ultimazione dei lavori sulla direttiva relativa ai dati del codice di prenotazione PNR (Passenger Name Record) e il rafforzamento dei controlli alle frontiere esterne dello spazio Schengen; sul versante repressivo, la necessità di emendare ulteriormente la Decisione quadro sulla lotta al terrorismo del 2002, per recepire le nuove figure criminose previste dalla ris. 2178.Fattispecie che sono pure contenute in un protocollo addizionale alla Convenzione sulla prevenzione del terrorismo, approvato dal Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa nel maggio 2015.