Il ruolo dei regolamenti di fronte alla crisi del legislativo

I regolamenti reclamano un ruolo importante sulla nostra scena giuridica perlomeno dall’entrata in vigore del codice civile e delle sue disposizioni preliminari (per tacere in questa sede dell’art. 1 l. n. 100/1926, già attributivo al potere esecutivo della «facoltà di emanare norme giuridiche»), nelle quali vi è traccia di essi fin dall’art. 1 (cfr. n. 2). Ed anzi, proprio nel quadro delle preleggi, i regolamenti ricoprivano un’assoluta rilevanza, sia in quanto tali (cfr. artt. 1, 3 e 4) sia in contrapposizione alla legge (cfr. art. 15 in tema di abrogazione delle leggi). Quella di cui all’art. 1 disp. prel. c.c. integra, chiaramente, una previsione oggi desueta (id est, non aderente all’attuale situazione) in quanto cristallizza un sistema delle fonti del tutto superato, vista la sopravvenuta instaurazione di un diverso ordinamento giuridico, a costituzione rigida. Tuttavia, i regolamenti non hanno certo cessato di rivestire una propria funzione nel sistema delle fonti per il riconoscimento costituzionale che ricevettero (cfr. art. 87, co. 5, art. 95 e anche art. 117, co. 6 Cost., che fonderebbe la definitiva consacrazione del Governo quale nuovo polo normativo) e per il successivo sopraggiungere di nuovi fattori, che, in qualche misura, avrebbero restituito loro una certa vitalità, soprattutto a partire dalla l. n. 400/1988. È il caso dei processi di decodificazione, semplificazione e delegificazione, i quali, ciascuno limitatamente al proprio ambito, visto l’affiorare diffuso di esigenze di agilità e prontezza di intervento nei più diversi settori, hanno contribuito ad erodere il primato della legge e, dunque, hanno, quantomeno in astratto, ulteriormente dilatato i margini di operatività dei regolamenti. È evidente che non ci si trova più in un sistema “duale”, come quello configurato dalle preleggi, nel quale emergeva in modo evidente la rivalità (giammai concorrenzialità, per evidenti motivi di geometria ordinamentale) tra legge e regolamento, essendo nel frattempo radicalmente mutate le caratteristiche dell’ordinamento giuridico (si pensi, ad esempio, all’incidenza delle fonti comunitarie); eppure i processi sopra richiamati astrattamente militano nel senso di definire nuovi ambiti di applicazione per i regolamenti, specialmente alla luce dell’articolata classificazione che di essi dà l’art. 17 l. n. 400/1988 (in sostituzione della precedente disciplina del 1926).   A ciò si aggiunga che il legislativo soffre già da diversi decenni di una crisi che limita molto il relativo raggio d’azione: una crisi indotta sì dal proliferare di nuove sedi di produzione normativa (integrazione comunitaria, globalizzazione, ma anche, come si vedrà infra, pluralismo della produzione normativa secondaria), ma anche dalla cd. supplenza rivestita dal potere giurisdizionale, che ha di fatto rivendicato ampi spazi nella funzione di creazione del diritto in danno della legge e, forse, della stessa vocazione alla certezza (in termini soprattutto di legalità, ma anche di affidamento del privato e di buon andamento dell’amministrazione o ancora di ordine dei processi di produzione giuridica e conoscibilità delle norme) perseguita dall’ordinamento. Va da sé che la crisi del legislativo non è dipesa unicamente dall’esuberanza del potere giudiziario, ma è da imputare, in una certa misura, anche allo scadimento qualitativo della classe politica, indotto dalla crisi del Parlamento testimoniata dalla difficile ricerca di una legge elettorale in grado di rispondere appieno alle esigenze di rappresentatività che un’assemblea legislativa per sua stessa natura reclama. La crisi del legislativo rappresenta forse un “male necessario” in un sistema a costituzione rigida, nel quale la legge ha perduto la propria proverbiale primazia: può essere interessante interrogarsi se tale perdita di centralità, oltre che dal passaggio dalla legalità tradizionale alla legalità costituzionale, può essere determinata, in una certa misura, anche dalla contestuale estensione del potere regolamentare e para-regolamentare, nelle sue molteplici forme. Alla luce di tali questioni, in uno scenario così definito, il presente contributo si propone di esaminare, in una chiave evidentemente problematica, qual è il ruolo ricoperto oggi dai regolamenti nel quadro delle fonti e quali possono essere gli scenari individuati dal fenomeno della cd. «fuga dal regolamento»... (segue)