Il potere regolamentare tra sistematica ed effettività: tendenze e prospettive

Il compito di dipanare la rete di problemi sollevati dal fondamento del potere regolamentare del Governo necessiterebbe di una metodologia complessa, comprensiva di numerosi aspetti. Tra di essi, quello relativo alla temporalità delle questioni, alla continuità del problema della relazione tra legge e regolamento. In questa sede non può non ricordarsi che ricorrono ben 17 anni dal Convegno del Gruppo di Pisa di Napoli dedicato ai rapporti tra Parlamento e Governo attraverso le fonti del diritto. Rileggendo oggi i contributi contenuti in quel volume, emerge un duplice dato: a) il primo è che alcuni dei problemi che nella contemporaneità concernono il potere regolamentare si presentavano lucidamente tali alla dottrina anche allora; b) il secondo è che, nonostante questa consapevolezza, nel corso degli ultimi decenni, si è operato (tanto il Legislatore quanto il Governo) nel senso della confusione, della riproposizione dei problemi, piuttosto che nel verso dell’ordine, della sistematica, ormai comunemente considerata una variante metafisica della concezione del diritto. Eppure, ha correttamente segnalato altra dottrina, “la sistematica non è incasellamento forzoso della realtà, quanto, al contrario, rispetto della complessità di questa che va ad organizzare e pertanto a salvaguardare nella sua naturale pluralità e diversità”. La mancata salvaguardia del sistema e dei suoi elementi strutturali, la sua de-valorizzazione, o, in termini parzialmente diversi, la sua conversione funzionale a diverse esigenze, fanno apparire oggi del tutto anacronistiche le osservazioni della stessa Corte costituzionale, che, nella sentenza n. 171 del 2007, aveva chiarito, in relazione alle fonti, che il sistema serba appunto la sua fondamentale ragion d’essere in quanto correlato alla tutela dei diritti fondamentali e in quanto diretto, in via complementare, a ricordare che negli Stati che si ispirano al principio della separazione dei poteri e della soggezione della giurisdizione dell’amministrazione alla legge, “l’adozione delle norme primarie spetta agli organi o all’organo il cui potere deriva direttamente dal popolo”. L’esperienza più recente della relazione legge/regolamento dimostra, tuttavia, spesso il contrario. Utilizzando una metafora, potrebbe dirsi che se oggi il caos regna sovrano è bene che il sovrano si attenga al caos, che lo alimenti, che lo nutra, che si strutturi e si organizzi in sua funzione. E’ indubbio, infatti, che ogni analisi dedicata allo studio del potere regolamentare e, in particolare, alla sua conformazione ai limiti individuati dalla legge, debba, nell’attualità, partire dalla constatazione dell’involuzione della sistematica e dalla complementare affermazione valoriale dell’atipicità, che non è affatto fluidità o, addirittura – come pure potrebbe pretendersi – condizione debitrice della mutevolezza propria del dato storico reale, quanto, in termini maggiormente prosaici, disordine funzionale alla garanzia di un decisionismo strumentale, volontariamente irrispettoso delle regole formali... (segue)